Sen justering av krav – inte okej

day-planner-828611_1280I en upphandling av analystjänster hade kravet på att vara ackrediterad för en viss typ av analyser utgått kort tid före anbudstidens utgång.  Ändringen ansågs vara av väsentlig betydelse och hade skett för sent. Klagande leverantör ansågs även ha visat att denne kunnat lida skada då anlitande av andra underentreprenören kunde ha gjorts, vilket skulle ha påverkat prissättningen.
Tekniska verken i Linköping AB genomförde en förenklad upphandling av analystjänster enligt LUF (Lag (2016:1146) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster).

Av punkten 5.2.7 Ackreditering, i förfrågningsunderlaget, framgick bland annat att leverantören under hela avtalstiden skulle vara ackrediterad enligt Swedac eller motsvarande för samtliga efterfrågade analyser.

Av ett publikt informationsmeddelande framgick bland annat följande förtydligande av förfrågningsunderlaget:
”Förtydligande till punkt 5.2.7 Ackreditering i FFU
1. Krav på att vara ackrediterad för analys av Cryptosporidium + Gardia filtreringsmetod på dricksvatten utgår.
2. Ackrediteringsbevis för analysering av PFAS på dricksvatten ska uppvisas senast 2016-12-31.”

Eurofins Environment Testing Sweden AB ansökte om överprövning och framförde bland annat detta:
”Tekniska verken har agerat i strid med LUF genom att i upphandlingens slutskede ha förändrat förfrågningsunderlaget väsentligt. Alla leverantörer har haft möjlighet att anlita underleverantörer för att utföra ackrediterade analyser utifrån den ursprungliga kravprofilen. Förändringarna kan därför inte sägas ha främjat konkurrensen på det sätt som Tekniska verken anfört. Förändringarna har endast främjat ALcontrol AB:s s möjligheter att lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Kravet på ackrediteringsbevis togs inte bort i sin helhet utan skulle istället börja gälla först tre månader efter avtalsstart. Grunden till förändringen var att ALcontrol informerat om att en underleverantör höll på att ackreditera sig för PFAS. ALcontrol hade redan innan förändringen av förfrågningsunderlaget kunnat anlita en underleverantör som uppfyllde kravet – detta hade dock påverkat ALcontrols anbuds konkurrenskraft negativt. Eurofins har, utifrån de ursprungliga kraven, tvingats åberopa fem underleverantörer för att uppfylla kraven vilket självfallet har påverkat konkurrenskraftigheten på det anbud som de lämnat. Genom det sätt som förändringarna skett har inte Tekniska verken förbättrat konkurrensen i sig utan endast förbättrat ALcontrols möjligheter att kunna lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Tekniska verken har i förfrågningsunderlaget angett den 29 augusti som sista anbudsdag. Den 18 augusti har Tekniska verken gjort ändringar i förfrågningsunderlaget. Förändringarna har således skett i upphandlingens absoluta slutskede.”

Tekniska verken anförde följande:
”De förändrade kraven är enklare att uppfylla än de ursprungliga kraven. Detta innebär att det inte kan krävas några organisatoriska förändringar för att kunna uppfylla dessa krav. Eftersom Eurofins uppfyllde de ursprungliga kraven har de per automatik också uppfyllt de justerade kraven. Det är inte visat att Eurofins skulle ha agerat på ett annat sätt eller haft någon annan nytta av att justeringarna skulle ha skett i ett tidigare skede.”

Förvaltningsrätten i Linköping avslog ansökan om överprövning och anförde bland annat detta:
”Eftersom de ändringar som gjorts i förfrågningsunderlaget, enligt förvaltningsrättens förmenande, inte är tillåtna inom ramen för den annonserade upphandlingen har det rätteligen åvilat Tekniska verken, för det fall att man önskat införa desamma, att avbryta den pågående upphandlingen och vid en ny upphandling revidera upphandlingsdokumenten på önskat sätt. I detta fall kan konstateras att Eurofins genom sitt anbud i den pågående upphandlingen bedömts uppfylla ställda obligatoriska krav samt blivit föremål för slutlig anbudsutvärdering. Den skada som kan komma ifråga måste således röra huruvida Eurofins förmåga att konkurrera om kontraktet med beaktande av erbjudet pris och kvalitet kan anses ha försämrats genom att ändringarna ifråga inte skett i form av en ny annonserad upphandling utan elva dagar före anbudstidens utgång. I målet har Eurofins, förutom att generellt anföra att ändringarna medfört skada för bolaget, anfört att Eurofins tvingats åberopa fem stycken underleverantörer för att uppfylla uppställda obligatoriska krav i upphandlingen och att detta har påverkat Eurofins möjlighet att lämna ett konkurrenskraftigt anbud i negativ riktning. Eurofins har dock enligt förvaltningsrätten inte förmått att på ett konkret sätt visa på vilket sätt dess anbud skulle varit kunnat vara mer konkurrenskraftigt om de ändrade ackrediteringskraven istället var kända vid annonsering av kontraktet.”

Eurofins överklagade och anförde då bland annat detta:
”Eurofins hade haft möjlighet att offerera en annan lösning till ett betydligt lägre pris än den lösning som nu offererades genom att exempelvis anlita underleverantörer som inte är ackrediterade för analys av Cryptosporidium + Gardia filtreringsmetod på dricksvatten. För att konkurrera på lika villkor hade Eurofins behövt längre tid än sex arbetsdagar eftersom det krävdes ytterligare arbetsinsatser för att omstrukturera och förbereda ett annat upplägg av anbudet. Det handlar således inte om en enkel justering av två enskilda prisposter, utan de aktuella prisposterna har påverkat hela upplägget och det slutliga priset i anbudet. Exempelvis påverkas á-priset för att transportera proverna till laboratoriet. Val av underleverantör kan anpassas så att man får en mer kostnadseffektiv transport om man använder samma underleverantör för flera parametrar. Vilken underleverantör som används för en parameter kan påverka vilken underleverantör som blir mest optimal att använda för andra parametrar. I vissa fall kan prover som genomförs på samma laboratorium även genomföras på samma instrument vilket påverkar kostnaden per analysparameter. Prissättningen för analystjänster är alltså mycket komplex.”

Kammarrätten i Jönköping ändrade förvaltningsrättens dom och beslutade att upphandlingen skulle göras om.
I domskälen stod bland annat följande att läsa:
”Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster upphävdes i samband med att lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna trädde i kraft den 1 januari 2017. Enligt övergångsbestämmelserna gäller den upphävda lagen dock för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet. Den upphävda lagen ska därför tillämpas i detta mål.

Kammarrätten anser att den förändring av förfrågningsunderlaget som Tekniska verken genomförde sex arbetsdagar innan anbudstidens utgång är så betydande att berörda ekonomiska aktörer inte har fått tillräckligt med tid för att kunna anpassa sina anbud. Tekniska verken har således, genom att inte förlänga fristen för att lämna anbud, agerat i strid med 1 kap. 24 § LUF. Under förutsättning att Eurofins anses ha lidit skada eller kan komma att lida skada, finns det därmed skäl för kammarrätten att ingripa mot upphandlingen.
De brister som konstaterats föreligga är hänförliga till det konkurrensuppsökande skedet. Såvitt gäller skadebedömningen kan man därför inte upprätthålla ett alltför högt ställt beviskrav (jfr bl.a. Kammarrätten i Stockholms dom den 15 oktober 2015 i mål nr 2542-15).
Eurofins har anfört att de aktuella förändringarna har påverkat konkurrensen genom att bolaget, om det fått mer tid till sitt förfogande, hade kunnat anpassa sitt anbud så att det hade blivit mera konkurrenskraftigt. Eurofins har i kammarrätten även redogjort för att prissättning i upphandlingar av aktuellt slag är komplex. Vidare har Eurofins anfört att de två aktuella kostnadskomponenterna påverkar andra kostnadskomponenter i anbudet och att bolaget därför, till följd av de aktuella förändringarna, skulle ha behövt genomföra förändringar av hela anbudet.
Enligt kammarrätten har Eurofins på ett tillräckligt tydligt sätt redogjort för hur förändringarna av förfrågningsunderlaget har påverkat det avlämnade anbudets konkurrenskraft. Utifrån vad Eurofins har framfört framstår det därför som sannolikt att bolaget hade kunnat utforma sitt anbud i sin helhet på ett annorlunda sätt och därigenom erbjuda ett lägre pris under förutsättning att bolaget fått tillräckligt med tid att justera sitt anbud med beaktande av de nya förutsättningarna. Kammarrätten anser således att det inte rör sig om två enstaka prisjusteringar som Tekniska verken har gjort gällande.
Sammantaget anser kammarrätten att Tekniska verken har brutit mot de grundläggande principerna i LUF och att Eurofins till följd härav har lidit eller i vart fall har riskerat att lida skada. Det finns därför grund för att ingripa mot upphandlingen. Eftersom överträdelsen är hänförlig till det konkurrensuppsökande skedet, ska upphandlingen göras om.”

Domen överklagades inte.