FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I LINKÖPING

DOM
2020-01-15

Meddelad i Linköping

Mål nr
5421-19
5548-19

SÖKANDE
NGS Group Aktiebolag, 556535-1128
Ombud: Mikael Rendahl
Upphandlingsjuristen i Sverige AB

MOTPARTER
1. Region Sörmland, 232100-0032
2. Region Västmanland, 232100-0172
Ombud 1–2: Kristine Nilsson
Kristine Wieslander Law

SAKEN
Överprövning av upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig
upphandling (LOU)

FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten bifaller ansökan och förordnar att Upphandlingen ska göras
om.

BAKGRUND OCH YRKANDEN
Regionerna Sörmland och Västmanland (Beställarna) genomför tillsammans en upphandling avseende Bemanningstjänster läkare till sjukhus och område psykiatri i Sörmland och Västmanland (Upphandlingen). Upphandlingen genomförs som ett förenklat förfarande enligt LOU och tilldelningsgrund
är de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden utifrån bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Kontrakt ska tecknas med upp till tio leverantörer.
Av tilldelningsbeslut fattat den 18 juni 2019 framgår det att NGS Group AB (Bolaget) inte tilldelats kontrakt i Upphandlingen.
Bolaget ansöker om överprövning av Upphandlingen och yrkar i första hand att rättelse ska ske på så sätt att en ny utvärdering genomförs där Bolagets anbud beaktas. I andra hand yrkas att Upphandlingen ska göras om.
Beställarna motsätter sig bifall till ansökan.

VAD PARTERNA SAMMANFATTNINGSVIS HAR ANFÖRT
Bolaget
Bolagets anbud
Av bilaga Anbudsprövning framgår att Bolaget har fått sitt anbud förkastat på grund av att man inte uppfyller det obligatoriska kravet i punkt 2.2.4.6.
Motiveringen till detta uppges vara att “samtliga redovisade uppdrag ligger utanför tillåtet tidsintervall”.
Av upphandlingsdokumentets punkt 2.2.4.6 framgår följande.
“Under perioden 2018-03- 01 till och med sista anbudsdag, ska leverantören ha tillhandahållit specialistläkare till sjukhus och/eller område psykiatri (ej primärvård och ST-läkare) i en omfattning av minst 10 000 timmar. Som bevis för detta
ska leverantören lämna en förteckning över levererade uppdrag i bilaga Levererade uppdrag. Bilagan bifogas anbudet nedan. Bilaga Levererade uppdrag ININ19-0028 från den annonserade upphandlingen med ref.nr IN-IN19-0028 får användas förutsatt att innehållet uppfyller ställda krav. Aktuella uppdrag ska kunna
kontrolleras av köparen varför namn och kontaktuppgifter till uppdragsgivare ska anges. Respektive kontaktperson ska kunna bekräfta att uppdrag slutförts med godkänt resultat. Med uppdrag avses leverans mot ett avtal av legitimerade läkare med
specialistkompetens till sjukhus och/eller område psykiatri (ej primärvård och STläkare).
Om ett uppdrag exempelvis avser en vecka per månad under ett givet tidsintervall kan dessa veckor sammanräknas, men det är endast genomförda arbetstimmar som får redovisas. Timmarna ska redovisas som hela, utförda arbetstimmar.
Med godkänt resultat avses att leveransen motsvarat kvalitet samt avtalade villkor”.
Det är korrekt att Bolagets angivna uppdrag i bilaga Levererade uppdrag har påbörjats den 18 januari 2018 och därmed före den 1 mars 2018. Formuleringen i punkt 2.2.4.6 kan dock inte tolkas eller uppfattas på sådant sätt att uppdraget inte får ha påbörjats före den 1 mars 2018, utan bör tolkas i enlighet
med ordalydelsen, dvs. att uppdraget ska ha omfattat 10 000 arbetade timmar efter den 1 mars 2018 fram till sista anbudsdag som var den 20 maj 2019. Därmed innebär kravets ordalydelse att leverantören ska ha levererat 10 000 timmar under den av Beställarna angivna perioden. Således är start
och slutdatum för själva uppdraget inte det relevanta utan hur många timmar som levererats under angiven tidsperiod. Ett referensuppdrags startdatum har den dag som följer av avtalet och är inget som Bolaget kan ändra på i
efterhand. Ett krav på att ett fortfarande pågående referensuppdrag inte får ha påbörjats före ett visst datum vore oproportionerligt. Det bör rimligen vara mer fördelaktigt att ha ett uppdrag som pågått under längre tid än vad som krävs, så länge uppdraget har haft den omfattning som föreskrivs under
den begärda perioden.
Som framgår i punkt 2.2.4.6 har anbudsgivarna kunnat använda samma bilaga som i den tidigare upphandlingen som har avbrutits och gjorts om. I bilaga Levererade uppdrag IN-IN19-0028 efterfrågas datum för när uppdragen har genomförts. Som bilagan Levererade uppdrag är utformad har
Beställarna inte efterfrågat antal arbetade timmar under en specifik tidsperiod. Om anbudsgivarna enbart skulle redovisa arbetade timmar under Beställarnas angivna tidsintervall så hade det inte funnits anledning att efterfråga uppgift om referensuppdragens start- och slutdatum, utan då hade anbudsgivarna
rimligen enbart ombetts att ange antalet arbetade timmar under den specificerade perioden. När uppgift om referensuppdragets startdatum efterfrågas avses rimligen det faktiska startdatumet och inte ett senare datum som anbudsgivaren hittar på.
Vidare vill Bolaget understryka att Beställarna i den tidigare avbrutna upphandlingen, under Frågor och svar, uppgav att “Timmar över 10 000 behöver ej anges förutsatt att de 10 000 timmar som redovisas uppfyller ställda krav”, se svar på fråga 4 i bilaga Frågor och svar IN19-0028.
Som således har framkommit i den avbrutna upphandlingen, vilken har föregått den aktuella upphandlingen, så har Beställarna givit uttryck för att anbudsgivarna kan ange arbetade timmar som inte kan tillgodoräknas för att uppfylla kravet. Det är precis vad Bolaget har gjort, eftersom Bolaget har
angett timmar som såväl ligger inom som utom Beställarnas intervall. Beställarnas svar nr 4 tillsammans med formuleringen i punkt 2.2.4.6 och bilaga Levererade uppdrag, kan inte på ett klart och entydigt sätt ge uttryck för att det inte varit tillåtet att redovisa timmar som ligger utanför perioden 1
mars 2018 och sista anbudsdag, så länge antalet timmar uppgår till minst 10 000 under perioden 1 mars 2018 till sista anbudsdag.
Bolaget vill framhålla att med hänsyn till antalet timmar som Bolaget sammantaget har redovisat för perioden den 18 januari 2018 – den 7 april 2019, samt att uppdragen till allra största del har utförts under perioden 1 mars 2018 och sista anbudsdag, måste det vara uppenbart att uppdragen omfattat
10 000 timmar under perioden 1 mars 2018 till sista anbudsdag. Bolaget har de facto levererat mer än 10 000 timmar enbart åt Beställarna under aktuell period. Detta är fullt möjligt för Beställarna att beakta vid bedömningen av tidigare utförda uppdrag. Av Bolagets bilaga Levererade uppdrag
framgår att Bolaget har redovisat 37 730 timmar under perioden den 18 januari 2018–den 7 april 2019. Sista anbudsdag var den 20 maj 2019 varför det enbart är startdatumet som ligger utanför Beställarnas intervall. För det fall Bolagets redovisade timmar fördelas jämt ut i genomsnitt per dag, vilket
stämmer väl överens med verkligheten, innebär det att ca 34 168 timmar avser perioden den 1 mars 2018–den 7 april 2019. Även om vissa variationer kan förekomma rör det sig om så pass många överskjutande timmar att det är uppenbart att mer än 27 730 av 37 730 timmar inte kan ha utförts från den
18 januari 2018 fram till den 28 februari 2018. Det krävs nämligen att mer än 27 730 timmar ska ha utförts under perioden de 18 januari 2018 – den 28 februari 2018 för att Bolaget inte ska uppfylla kravet på minst 10 000 levererade timmar. För det fall Beställarna trots detta uppenbara faktum velat förvissa
sig om att så inte var fallet har Beställarna haft möjlighet att begära ett förtydligande.
Det finns inget hinder för en upphandlande myndighet att begära en komplettering eller ett förtydligande av en brist som inte på ett klart, precist och entydigt sätt framgår av upphandlingsdokumentet (se t.ex. EU-domstolens avgörande i mål C-27/15). Att Beställarna har valt att inte utnyttja denna
möjlighet innebär inte att Bolagets anbud ska förkastas på grund av en brist som inte på ett klart, precist och entydigt sätt framgår av upphandlingsdokumentet.
För det fall Beställarna är av uppfattningen att man vill ha ytterligare bevis än vad som uttryckligen har efterfrågats i upphandlingsdokumentet finns det två alternativ. Det ena är att begära en komplettering från berörda anbudsgivare. Det andra är att avbryta och gör om Upphandlingen med nya
preciserade krav. Av bl.a. EU-domstolens avgörande i mål C-27/15 framgår att det inte är förenligt med likabehandlings- samt transparensprincipen att utesluta Bolaget på grund av att det underlåtit att uppfylla något som inte på ett klart, precist och entydigt sätt framgår av upphandlingsdokumentet.
Bolaget vill framhålla att det aktuella kravet i punkt 2.2.4.6 innefattar två delar. Den första delen innebär ett krav på att anbudsgivaren ska ha levererat minst 10 000 timmar under perioden den 1 mars 2018 till sista anbudsdag.
Den andra delen utgör ett krav på att fylla i bilaga ”Levererade uppdrag”.
Såsom Bolaget redogjort för ovan så har man levererat cirka 34 168 timmar under perioden den 1 mars 2018–den 7 april 2019. Den första delen av kravet är således uppfylld även om detta bestrids felaktigt av Beställarna. Frågan i målet är därmed huruvida Bolaget har fyllt i bilagan ”Levererade uppdrag”
i enlighet med anvisningarna.
I bilagan ”Levererade uppdrag” efterfrågas olika uppgifter rörande referensuppdragen men det finns inga särskilda instruktioner för hur uppgifterna ska beräknas eller tas fram. Beställarna har bl.a. efterfrågat uppgift om ”Datum för genomförande”. Som Beställarna själva har medgivit har det varit möjligt
att ange en tidsperiod som sträcker sig utanför den av Beställarna angivna tidsperioden. Mot denna bakgrund är det ostridigt att Bolaget har lämnat uppgift om tidsperiod på ett korrekt sätt, då det varit tillåtet att ange ett startdatum som inföll före den 1 mars 2018. Vidare efterfrågar Beställarna i
bilagan “Levererade uppdrag” uppgift om “Antal arbetstimmar”. Enligt Bolagets uppfattning får den efterfrågade uppgiften om antalet arbetstimmar inte förstås på annat sätt än att den avser den tidsperiod som anbudsgivaren har angivit i kolumnen “Datum för genomförande”. Beställarna synes mena
att antalet arbetstimmar ska avse perioden 1 mars 2018 till sista anbudsdag oavsett vad anbudsgivaren har angivit för tidsperiod under kolumnen “Datum för genomförande”. En sådan tolkning, som innebär att tidsperioden kan avse hela uppdragets faktiska längd medan antalet arbetade timmar ska
avse en annan tidsperiod, d.v.s. 1 mars 2018 till sista anbudsdag, förefaller inte som särskilt logiskt och framgår inte på ett klart, precist och entydigt sätt av upphandlingsdokumentet. Det kan också konstateras att om antalet angivna arbetstimmar i kolumnen “Antal arbetstimmar” skulle avse perioden
1 mars 2018 till sista anbudsdag, oavsett vilken tidsperiod som anbudsgivaren angav i kolumnen “Datum för genomförande”, så fanns det ingen anledning för Beställarna att vid anbudsprövningen förkasta Bolagets anbud, eftersom Bolaget har angett totalt 37 730 timmar, vilket är mer än de 10 000
timmar som krävts. Beställarna har således presumerat att de av Bolaget redovisade timmarna avser hela den tidsperiod som Bolaget har angett i kolumnen “Datum för genomförande” och inte den tidsperiod som Beställarna
har angett i upphandlingsdokumentet, dvs. 1 mars 2018 till sista anbudsdag.
Med hänsyn till detta torde Beställarnas egentliga inställning vara att antalet arbetstimmar ska avse den period som anbudsgivaren anger.
Med anledning av det anförda har Bolaget fyllt i uppgifter om såväl datum för genomförande som antalet arbetstimmar på ett korrekt sätt. Dels i enlighet med upphandlingsdokumentet och dels utifrån de faktiska förhållandena.
Att ange att referensuppdraget har en kortare tidsperiod än vad som i praktiken är fallet, förefaller inte som rimligt utan en uttrycklig instruktion om detta. Att ange referensuppdragets omfattning i antal timmar på så sätt att det avser en avgränsad period av referensuppdragets längd förefaller inte
heller som rimligt utan en uttrycklig instruktion om detta.
Beställarna har anfört att Bolaget inte har visat att antalet redovisade timmar avser det efterfrågade tidsintervallet. Det är korrekt att det inte exakt går att utläsa av Bolagets bilaga “Levererade uppdrag” hur många arbetade timmar som ligger inom perioden 1 mars 2018 till sista anbudsdag. Detta beror dock
på hur Beställarna har utformat bilagan “Levererade uppdrag”. Det ankommer inte på Bolaget att ge in ytterligare underlag än vad som på ett klart, precist och entydigt sätt framgår av upphandlingsdokumentet. Som Bolaget har redogjort för så har man fyllt i uppgifterna om sina referensuppdrag på
det sätt som kommer till uttryck av upphandlingsdokumentet. Beställarna hade givetvis kunnat utforma bilagan “Levererade uppdrag” på annat sätt, t.ex. genom att ha efterfrågat arbetade timmar under en specificerad tidsperiod.
Istället har Beställarna efterfrågat uppgift om referensuppdragets start och slutdatum och som Beställarna har vidgått så får det angivna startdatumet vara före den 1 mars 2018.
Då det är utrett att det varit möjligt att ange en tidsperiod som stäcker sig utanför Beställarnas angivna tidsperiod, vill Bolaget understryka att det alltjämt är högst oklart hur man i bilagan “Levererade uppdrag” skulle visa att Bolaget levererat minst 10 000 timmar under Beställarnas angivna tidsperiod.
Några svarsfält för detta ändamål finns inte utan en sådan redovisning har krävt ytterligare bilagor från Bolaget, vilket inte har efterfrågats av Beställarna, då det är en ifylld bilaga “Levererade uppdrag” som har efterfrågats som bevis. Mot bakgrund av att det är oklart hur en anbudsgivare
som redovisar en tidsperiod som ligger utanför Beställarnas angivna tidsperiod skulle ha förfarit, är det i strid med de grundläggande principerna att förkasta Bolagets anbud.
Det ska också påpekas att även anbudsgivarna Vårduppdrag Sverige AB och Rett Bemanning AB, har fått sina anbud förkastade på samma grund som Bolaget. Således är det totalt tre anbudsgivare som har fatt sina anbud förkastade på grund av att referensuppdragen har påbörjats för tidigt. Därmed
är det inte enbart Bolaget som tolkat upphandlingsdokumentet på det sätt som redogjorts för. Detta visar med all önskvärd tydlighet att det för en normalt informerad och omsorgsfull anbudsgivare inte har stått klart att kravet har haft den innebörd som Beställarna givit kravet vid anbudsprövningen.
Om förvaltningsrätten mot förmodan skulle vara av uppfattningen att kravet ska ges den innebörd som Beställarna påstår, strider upphandlingsdokumentet i vart fall mot principen om transparens. Transparensprincipen i 4 kap.1 § LOU innefattar ett krav på att ett upphandlingsdokument ska vara så klart
och tydligt utformat att en leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande enheten tillmäter betydelse vid upphandlingen. Det aktuella upphandlingsdokumentet ger vid Beställarnas tolkning inte med tillräcklig tydlighet någon vägledning i att en anbudsgivare som redovisar
ytterligare timmar än vad som behövs, och som inte kan tillgodoräknas, kommer att uteslutas. Med anledning av detta är upphandlingsdokumentet med Beställarnas tillämpning inte så klart och tydligt som de grundläggande principerna förutsätter.

Tidsfrist för att inkomma med anbud
Vidare gör Bolaget gällande att Beställarna har föreskrivit en oskäligt kort tid för att inkomma med anbud. Enligt 19 kap. 15 § LOU ska anbudsgivare ges skälig tid att komma in med anbud. Att det i 19 kap. 15 § LOU anges att tiden för att inkomma med anbud aldrig får vara kortare än 10 dagar från
den dag då ansökningsinbjudan blev publicerad, innebär inte att en upphandlande myndighet som har en tidsfrist om minst 10 dagar alltid per automatik har givet anbudsgivarna en skälig tid. Lagtexten ger uttryck för att anbudstiden ska vara skälig men att den aldrig får vara kortare än 10 dagar
även om det skulle kunna anses som skäligt. Det är således fråga om en minimigräns som gäller oavsett upphandlingens omfattning och komplexitet. Upphandlingsdokumentet fanns tillgängligt den 3 maj 2019 och enligt anbudsförfrågan var sista anbudsdag den 20 maj 2019. Den aktuella fristen
för anbudsgivarna att inkomma med anbud var således mellan den 3 maj 2019 och den 20 maj 2019. Detta innebär totalt 17 hela kalenderdagar, varav 12 arbetsdagar. Med hänsyn till detta har anbudsgivarna endast haft 17 kalenderdagar och 12 arbetsdagar på sig för att uppmärksamma annonsen, gå
igenom upphandlingsdokumentet, göra affärsöverväganden samt upprätta ett komplett anbud. Sista dag för frågor var den 13 maj 2019, vilket innebär endast 10 kalenderdagar från det att upphandlingsdokumentet fanns tillgängligt.
Det är korrekt vad Beställarna anför om att man nyligen har gjort en upphandling av samma tjänst men att den avbrutits. Den tidigare upphandlingen annonserades ut den 15 januari 2019 och sista anbudsdag var 23 april 2019. Bolaget vill här understryka att den totala anbudstiden i tidigare upphandling
var 14 veckor, medan aktuell upphandling har haft en anbudstid om 2 veckor. Att en upphandling tidigare har varit utannonserad kan inne bära att anbudstiden i den nya upphandlingen kan tänkas bli något kortare.
Det rör sig dock om en avsevärd skillnad, då det har varit fråga om 2 veckor
i jämförelse med 14 veckor.
Bolaget vill också framhålla att Beställarna inte på ett konkret sätt har upplyst om vilka förändringar som föreligger i förhållande till den tidigare upphandlingen. Som svar på ställd fråga har Beställarna uppgett att “Förtydliganden
och korrigeringar utifrån frågor och svar samt informationsmeddelanden i den förra upphandlingen med ref.nr IN-IN19-0028 finns genomgående i hela upphandlingsdokumentationen”. Bolaget bestrider mot bakgrund av detta vad Beställarna har anfört om att upphandlingsdokumenten skulle
vara näst intill identiska. Med anledning av att det förelegat genomgående korrigeringar så har det krävts att anbudsgivarna har gått igenom hela det nya upphandlingsdokumentet och upprättat ett nytt anbud utifrån det, alternativt att man gjort en jämförelse av innehållet i båda upphandlingarna för
att därefter analysera vad som behöver justeras och läggas till i det gamla anbudet. Det är således inte fråga om att Beställarna har gjort om Upphandlingen med ett förtydligande där man har preciserat var ändringarna finns.
Detta är en väsentlig omständighet som måste beaktas vid bedömningen av huruvida anbudstiden vid en ny upphandling är skälig. Det bestrids vidare att Beställarna kan tillgodoräkna sig annonseringstid från den tidigare upphandlingen.
När tidsfrist för att komma in med anbud bestäms måste den upphandlande myndigheten ta särskild hänsyn till hur komplicerad upphandlingen är och hur lång tid som leverantörer kan antas behöva för att utarbeta anbuden. Det ankommer på den upphandlande myndigheten att vid varje upphandling ta
ställning till vilken anbudstid som krävs med hänsyn till upphandlingens komplexitet och omfattning, se prop. 2006/07:128 s. 208. Detta får anses gälla oavsett val av upphandlingsförfarande. Vid införandet av LOU var bestämmelsen om skälig tid för att inkomma med anbud inte föremål för
någon översyn (se prop. 2015/16:195 s. 650).
Vid bestämmande av anbudstidens längd måste i detta fall beaktas att Upphandlingen omfattar ett ramavtal på upp till fyra år och att uppskattat värde är cirka 600 miljoner kronor. Upphandlingsdokumentet är omfattande och innehåller många krav som ska uppfyllas av leverantörerna. Därtill krävs ett
mycket omfattande arbete för att lämna anbud, då det är fråga om en komplex upphandling där Beställarna bl.a. efterfrågar utförliga och detaljrika redogörelser som är direkt avgörande för valet av leverantör. Mot denna bakgrund krävs ett icke ringa utvecklingsarbete för att lämna ett så konkurrenskraftigt
anbud som möjligt.
Vidare ska poängteras att varken Beställarna eller andra upphandlande myndigheter vid upphandling av motsvarande dignitet, inte brukar tillämpa en så knapp tidsfrist som stipulerats i den aktuella upphandlingen. Beställarna har således tillämpat en exceptionellt kort tidsfrist, både mot bakgrund
av vilket typ av tjänst som upphandlats, men även i förhållande till vad som är brukligt. Med anledning av det anförda menar Bolaget att Beställarna inte har tagit särskild hänsyn till Upphandlingens omfattning och komplexitet samt anbudsgivarnas behov av tid för att utarbeta kompletta anbud (jfr
Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 114-12 samt Kammarrättens i Jönköping dom i mål nr 3104-18).
Det ska också noteras att Beställarna ett par dagar efter att annonsen publicerades ringde runt till potentiella anbudsgivare, däribland Bolaget, för att kontrollera att de fatt kännedom om annonsen. Detta indikerar att Beställarna själva är införstådda med att tiden för att lämna anbud varit kort.
Under anbudstiden inkom även önskemål från annan anbudsgivare att förlänga anbudstiden (se fråga 2 i bilaga Frågor och svar IN19-0183). Med hänsyn till att Beställarna inte gick med på det har det inte funnits anledning för Bolaget att framföra någon invändning mot anbudstiden, eftersom Beställarna
redan tagit ställning till aktuell frågeställning. Med anledning härav framgår det att det inte enbart är Bolaget som anser att anbudstiden varit för kort.

Skada
För det fall kravet i punkt 2.2.4.6 på ett klart och tydligt sätt hade givit uttryck för Beställarnas uppfattning hade Bolaget kunnat lämna ett enligt Beställarna korrekt anbud, eftersom Bolaget har utfört 10 000 arbetade timmar under perioden den 1 mars 2018 till sista anbudsdag. Bolaget har
således utan svårigheter kunnat uppfylla kravet om kravets innebörd enligt Beställarna hade stått klart för Bolaget. För det fall anbudstiden inte hade varit oskäligt kort hade det funnits tid för Bolaget att utförligare analysera eventuella alternativa tolkningar som inte
direkt framgick i upphandlingsdokumentet, samt även hunnit ta in extern rådgivare i anbudsprocessen som kunnat hjälpa till med sådana analyser av upphandlingsdokumentet. Med hänsyn till kontraktsvärdet har det funnits all anledning för Bolaget att lägga stora resurser på anbudet, men då tiden har
varit så knapp har det inte funnits möjlighet att lägga så mycket tid och resurser som önskats och behövts. Istället har anbudsprocessen blivit mycket forcerad då ansvarig person har varit mycket stressad på grund av den korta tiden. Det har inte heller varit känt för Bolaget exakt när Upphandlingen
skulle komma ut och att anbudsfristen skulle komma bli så knapp. Därmed har det inte gått att planera in anbudsarbetet på förhand. Bolaget har tvingats att återanvända mycket gammalt material från andra upphandlingar för att överhuvudtaget hinna inkomma med ett anbud. Det är inte osannolikt att
Bolaget vid en rimlig anbudsfrist självt eller genom rådgivare, hade kunnat uppmärksamma att Beställarna skulle kunna avse något annat än vad som uttryckligen framgår av punkt 2.2.4.6 och därmed hunnit ställa en fråga.
Därmed lider eller i vart fall riskerar Bolaget att lida skada, varför skäl till ingripande enligt 20 kap. 6 § LOU föreligger.

Beställarna
Bolagets anbud
I punkten 2.2.4.6 har angivits följande.
2.2.4.6 Levererade uppdrag Under perioden 2018-03-01 till och med sista anbudsdag, ska leverantören ha tillhandahållit specialistläkare till sjukhus och/eller område psykiatri (ej primärvård och ST-läkare) i en omfattning av minst 10 000 timmar.
Som bevis för detta ska leverantören lämna en förteckning över levererade uppdrag i bilaga Levererade uppdrag.
Bilagan bifogas anbudet nedan. Bilaga Levererade uppdrag IN-IN19-0028 från den annonserade upphandlingen med ref.nr IN-IN19-0028 får användas förutsatt att innehållet uppfyller ställda krav.
Aktuella uppdrag ska kunna kontrolleras av köparen varför namn och kontaktuppgifter till uppdragsgivare ska anges. Respektive kontaktperson ska kunna bekräfta att uppdrag slutförts med godkänt resultat. Med uppdrag avses leverans mot ett avtal av legitimerade läkare med
specialistkompetens till sjukhus och/eller område psykiatri (ej primärvård och STläkare).
Om ett uppdrag exempelvis avser en vecka per månad under ett givet tidsintervall kan dessa veckor sammanräknas, men det är endast genomförda arbetstimmar som får redovisas. Timmarna ska redovisas som hela, utförda arbetstimmar.
Med godkänt resultat avses att leveransen motsvarat kvalitet samt avtalade villkor. Beställarna bestrider att Bolaget har uppfyllt aktuellt obligatoriskt krav om att under perioden den 1 mars 2018 till och med sista anbudsdag ha levererat
specialistläkare till sjukhus och/eller område psykiatri (ej primärvård och ST-läkare) i en omfattning av minst 10 000 timmar. Bolaget har inte uppfyllt ställt krav med hänsyn till att de efterfrågade om uppgifterna om viss period och visst timantal inte har fyllts i eller kunnat utläsas av den bilaga
som Beställarna har hänvisat till i punkt 2.2.4.6. andra stycket. Bolaget har fyllt i uppgifter i den hänvisade bilagan, men felaktiga uppgifter och inte de som har efterfrågats. Bolaget har i inlämnad bilaga fyllt i en mer omfattande
tidsperiod, den 18 januari 2018–den 7 april 2019, istället för den efterfrågade tidsperioden omfattande den 1 mars 2018–den 7 april 2019. Bolaget har fyllt i att specialistläkare har levererats till en omfattning om 37 730 timmar.
Då en felaktig och mer omfattande tidsperiod har angivits i bilagan har det inte varit möjligt för Beställarna att utläsa att 10 000 timmar har levererats under just den efterfrågade tidsperioden. Bolagets felaktiga angivande av uppgifter i bilagan har medfört en möjlig tolkning för Beställarna att merparten
av antalet timmar har skett innan den efterfrågade tidsperioden. Bolaget har lämnat det öppet för Beställarna att göra tolkningar som man tyvärr omöjligen kan lägga till grund för en bedömning om uppfyllelse av det ställda obligatoriska kravet i punkten 2.2.4.6. Beställarna bestrider att det
saknas betydelse att 1,5 månader har angivits utanför en tidsperiod av 14,5 månader. Rent hypotetiskt är det inte uteslutet att 37 750 timmarna har offererats under de 1,5 månader som ligger utanför efterfrågad tidsperiod. Beställarna
bestrider således att det obligatoriska kravet i punkten 2.2.4.6 har varit uppfyllt.
Beställarna bestrider således dels att obligatoriska krav om rätt tidsintervall och rätt antal timmar har uppfyllts i enlighet med punkten 2.2.4.6, men även att angiven bilaga har fyllts i på ett korrekt sätt i enlighet med det ställda obligatoriska
kravet i punkten 2.2.4.6 andra stycket.
Beställarna bestrider Bolagets påståenden om att det inte har varit tydligt vilka uppgifter som skulle fyllas i bilagan ”Levererade uppdrag”. Det har i bilagan instruerats om att under rubriken Datum för genomförande ange det efterfrågade tidsintervallet. Det har även föreskrivits ett krav att under rubriken
Antal timmar fylla i antalet timmar som har genomförts under det angivna intervallet. Beställarna bestrider samtliga påståenden om att det av upphandlingsdokumentet och punkten 2.2.4.6 samt den information som har lämnats i bilagan, inte för en normalt omsorgsfull anbudsgivare har kunnat
utläsas vilka uppgifter som har efterfrågats att fyllas i av Bolaget i bilagan. Av det första stycket i punkten 2.2.4.6 kan utläsas de obligatoriska krav och de uppgifter som har efterfrågats. I andra stycket samma punkt anges att de uppgifter som har efterfrågats i det första stycket ska intygas och bevisas i
angiven bilaga. Vidare har det i bilagan åter igen upprepats vilka uppgifter leverantören förväntas fylla i. Enligt Beställarnas mening framgår det klart och tydligt även av informationen i bilagan att det är tidsperioden den 1 mars 2018 till och med sista anbudsdag som har efterfrågats och att leverantören
under denna period ska ha levererat minst 10 000 timmar.
Trots de tydliga anvisningar som har lämnats såväl i upphandlingsdokumentet som i bilaga så har Bolaget inte fyllt i uppgifter som bevisar att de efterfrågade obligatoriska kraven har varit uppfyllda. Bolaget har därmed inte heller uppfyllt det obligatoriska kravet om lämna en förteckning över
levererade uppdrag i bilagan som bevisar att 10 000 timmar har levererats under perioden den 1 mars 2018 till och med sista anbudsdag. Vidare motsätter sig Beställarna att man har varit skyldig att inhämta förtydliganden i de fall de uppgifter som har lämnats i bilagan har varit felaktiga
eller otydliga. Det är riktigt att det har funnits en möjlighet för Beställarna att kontrollera riktigheten av de lämnade uppgifterna. I detta fall har Beställarna dock valt att inte kontrollera de lämnade uppgifterna. Beställarna har, i
enlighet med vad som angivits ovan, bedömt att Bolaget inte uppfyllt de obligatoriska kraven enligt punkten 2.2.4.6 och det har således inte funnits någon anledning för Beställarna att kontrollera de felaktigt angivna bevisuppgifterna om tidsperiod matchat mot det efterfrågade antalet timmar. Istället
är det Bolaget som har haft att visa genom ifyllande av uppgifter i bilagan att kraven i punkten 2.2.4.6 är uppfyllda. Dessvärre har Bolaget fyllt i uppgifter som inte bevisar kravens uppfyllnad, varför Beställarna har tvingats
förkasta Bolagets anbud. Enligt Beställarnas mening skulle Bolaget istället ha angivit det efterfrågade intervallet och dragit av de timmar som hade utförts innan det efterfrågade intervallets startdatum. Beställarna har utifrån den information som har lämnats enbart kunna gissa sig till en efterlevnad
av de aktuella obligatoriska kraven. Beställarna bestrider således att det har varit visat att kraven har varit uppfyllda utifrån de uppgifter som Bolaget har lämnat i bilagan och utifrån det obligatoriska krav som har uppställts i upphandlingsdokumentet
om att fylla i bilagan i enlighet med lämnade instruktioner. En upphandlande myndighet är enligt likabehandlingsprincipen i 4 kap. 1 § LOU förhindrad att i en upphandling kvalificera anbud som inte har uppfyllt samtliga obligatoriska krav.
Skälig annonseringstid I bestämmelsen i 19 kap. 15 § LOU anges följande. Anbudssökande och anbudsgivare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar respektive anbud. Tiden för att komma in med anbudsansökningar får dock aldrig vara
kortare än 10 dagar från den dag då ansökningsinbjudan blev publicerad enligt 9 § andra eller tredje stycket.
Upphandlingen har annonserats under två veckor, dvs. sammanlagt under fjorton dagar. Av bestämmelsen i 19 kap. 15 § LOU kan utläsas att annonseringstiden aldrig får vara kortare än tio dagar när det gäller ett förenklat förfarande. Beställarna som har annonserat denna upphandling under fjorton
dagar har således iakttagit denna tidsfrist.
Beställarna vill även göra gällande att annonseringstiden har varit skälig med hänsyn till att samma upphandling och upphandlingsunderlag tidigare hade annonserats, men som sedan avbröts. Enligt Beställarnas mening har detta en betydelse för en tolkning av om anbudstiden har kunnat uppfattas som skälig. Bolaget bestrider att anbudsgivarna inte har fått information om
vilka mindre ändringar av underlaget som har skett i jämförelse med den tidigare upphandlingen. Av Frågor och svar har kunnat utläsas att det har skett förtydliganden i Upphandlingen, men enbart avseende de otydligheter
och motstridiga uppgifter som visade sig i den tidigare upphandlingen. Enligt Beställarnas mening är Upphandlingen därtill inte särskilt komplicerad eller komplex utan gäller framförallt en förfrågan om att offerera läkare som
finns kontrakterade vid bemanningsföretag. Beställarna bestrider vidare att det skulle föranleda en annan bedömning om skälig tid i detta fall har iakttagits att den tidigare näst intill identiska upphandlingen annonserades under fjorton veckor och denna under två veckor.
Skada Beställarna bestrider att Bolaget har lidit någon skada. Då Bolaget inte har uppfyllt samtliga obligatoriska krav har man aldrig kunnat lida någon skada i Upphandlingen. Då skälig frist för annonsering har iakttagits om minst tio
dagar bestrids även i detta hänseende att Bolaget skulle ha lidit någon skada.

SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Rättslig reglering
Upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt.
Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet (4 kap. 1 § LOU).
Om den upphandlande myndigheten har brutit mot någon av de grundläggande principerna i 4 kap. 1 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas
först sedan rättelse har gjorts (20 kap. 6 § LOU).

Förvaltningsrättens bedömning
Bolaget har i målet riktat invändningar mot såväl annonseringstiden som att Bolagets anbud har förkastats till följd av bristande kravuppfyllnad.

Anbudstid
Bolaget har invänt att för kort anbudstid har tillämpats i förhållande till Upphandlingens värde, omfattning och komplexitet.
För upphandling genom förenklat förfarande enligt 19 kapitlet i LOU anges inga särskilda tidsfrister. Kravet i 15 § första stycket är att skälig tid ska iakttas. Vad som är skälig tid får avgöras från fall till fall. Grundläggande är
att anbudsgivare behandlas likvärdigt och icke-diskriminerande och att upphandlingen genomförs på ett öppet sätt. I detta ligger bland annat att de tidsramar som den upphandlande myndigheten sätter inte får vara så snäva att viss eller vissa anbudsgivare gynnas.
Förvaltningsrätten anser att den anbudstid om 17 dagar som förevarit får anses vara skälig. Detta i synnerhet då upphandlingsdokumentet de facto tidigare annonserats under 14 veckor och därefter endast justerats i vissa delar.
I Frågor och svar har därtill angivits att korrigeringar endast har genomförts av de uppgifter som identifierats som motstridiga och otydliga under det tidigare upphandlingsförfarandet. Någon omständighet som skulle föranleda att Upphandlingen ska anses som synnerligen komplex eller omfattande och
därmed fordra en särskilt lång anbudstid har inte framkommit i målet. Den tillämpade anbudstiden har inte gynnat någon viss anbudsgivare och är i enlighet
med unionsrättens krav på likabehandling, förutsebarhet och transparens.
Skäl för ingripande på anförd grund föreligger ej.

Bolagets anbud
Bolaget motsätter sig att dess anbud förkastats till följd av bristande kravuppfyllnad avseende obligatoriska krav i punkt 2.2.4.6. Bolaget menar att det har gått att utläsa av inlämnad bilaga att Bolaget uppfyller kravet på att
ha levererat mer än 10 000 timmar under perioden den 1 mars 2018 till och med sista anbudsdag den 20 maj 2019 trots att man i kolumnen Datum för genomförande fyllt i uppdragens startdatum den 18 januari 2018 istället för den 1 mars 2018. Om Beställarna trots allt bedömt det som oklart att Bolaget
levererat mer än 10 000 timmar efter den 1 mars 2018 så har man enligt Bolaget enkelt kunnat kontrollera detta med ett telefonsamtal med uppgiven kontaktperson. För det fall det inte avsågs att det var uppdragets verkliga startdatum som skulle uppges i angiven kolumn så menar Bolaget att upphandlingsdokumentet
brister i tydlighet vad avser punkt 2.4.4.6.
Förvaltningsrätten instämmer i vad Beställarna anfört om att det inte förelegat någon skyldighet för den upphandlande myndigheten att kontrollera Bolagets uppgifter, utan endast att man förbehållit sig denna möjlighet. Att Beställarna
beslutat sig för att inte göra så är inte något som står i strid med LOU.
Förvaltningsrätten finner vidare att det teoretiskt sett kan ha förelegat tvivel kring hur stor del av de angivna arbetstimmarna som levererats efter den 1 mars 2018 då det angivna startdatumet var 1,5 månader tidigare, även om det mest troliga scenariot torde vara att Bolaget inte har levererat 27 731
timmar under de första 1,5 månaderna för att sedan leverera mindre än 10 000 timmar under resterande 13 månaderna av uppdraget. Emellertid anser förvaltningsrätten att bilagans utformning har varit otydlig i förhållande till uppställt krav. Bolagets tolkning att det är uppdragets verkliga startdatum
som ska uppges i kolumnen Datum för genomförande är fullt rimlig. I och med detta blir det även oklart om det är uppdragets samtliga timmar som ska fyllas i under kolumnen Antal arbetstimmar eller endast de timmar som ligger efter den 1 mars 2018. Bilagans utformning medför att upphandlingsdokumentet
brister i transparens vad avser uppställt obligatoriskt krav i punkt 2.2.4.6. och strider således mot 4 kap. 1 § LOU. Vid upphandlingens utvärderingsfas har tillämpningen av ovan nämnd bilaga för att utvärdera det obligatoriska kravet i punkt 2.2.4.6 medfört att Bolaget lidit skada då dess
anbud till följd härav har förkastats. Grund för ingripande enligt 20 kap. 6 § LOU föreligger därmed. Då konstaterad brist har påverkat det konkurrensuppsökande skedet är en rättelse inte möjlig. Upphandlingen ska därför göras om.

Här finns en dom att läsa som handlar om hur ord ska räknas.
Upphandlingsjuristen var ombud för det överprövande företaget, som vann målet.

FÖRVALTNINGSRÄTTEN I STOCKHOLM

DOM
2020-05-25

Meddelad i Stockholm

Mål nr
2879-20

SÖKANDE
Nordic Consulting Group NCG Sweden AB, 556398-6461
Ombud: Mikael Rendahl
Upphandlingsjuristen i Sverige AB
Box 1241
131 28 Nacka strand

MOTPART
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida
Valhallavägen 199
105 25 Stockholm

SAKEN
Offentlig upphandling

FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten bifaller ansökan om överprövning och upphäver
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes beslut att avbryta
upphandlingen.

YRKANDEN M.M.
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har genomfört ett
avrop genom förnyad konkurrensutsättning enligt lagen (2016:1145) om
offentlig upphandling (LOU). Upphandlingen avser tjänsten helpdesk
(dnr 19/001276) inom ramavtal Gender equality (dnr 17/001070). Genom
tilldelningsbeslut den 8 januari 2020 tilldelades NIRAS Sweden AB
(NIRAS) kontrakt i upphandlingen. Sedan Nordic Consulting Group NCG
Sweden AB (NCG) invänt mot tilldelningsbeslutet fattade Sida ett nytt tilldelningsbeslut
den 17 januari 2020 och tilldelade NCG kontrakt i upphandlingen.
Den 27 januari 2020 beslutade Sida att avbryta upphandlingen.
NCG yrkar att Sidas beslut att avbryta upphandlingen ska ogiltigförklaras.
Som grund för ansökan anför bolaget i huvudsak att Sida inte har haft
sakligt godtagbara skäl att avbryta upphandlingen och att Sida därmed har
brutit mot transparens- och likabehandlingsprincipen.
Sida anser att ansökan ska avslås och anför bl.a. följande. Det har funnits
sakligt godtagbara skäl att avbryta upphandlingen eftersom upphandlingsdokumentet
har lämnat utrymme för olika tolkningar, vilket har medfört att
Sida inte har kunnat utvärdera anbuden på ett rättvist sätt och därmed inte
kunnat välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Utgångspunkter för prövningen
I 4 kap. 1 § LOU anges följande. Upphandlande myndigheter ska behandla
leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra
upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i
enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.
I 20 kap. 6 § LOU anges följande. Om den upphandlande myndigheten har
brutit mot någon av de grundläggande principerna i 4 kap. 1 § eller någon
annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören har
lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen ska
göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.
En upphandlande myndighet har att själv avgöra när det finns förutsättningar
för att inleda en upphandling eller när en inledd upphandling behöver
avbrytas. Möjligheten att avbryta en upphandling är emellertid begränsad.
Av praxis framgår att ett beslut om avbrytande måste vila på sakligt
godtagbara skäl och att det inte får vara godtyckligt. Ett sådant beslut måste
vidare följa de grundläggande reglerna i fördraget i allmänhet och den EUrättsliga
principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i
synnerhet. Den upphandlande myndighetens befogenhet att avstå från att
fullfölja en upphandling är inte förbehållet undantagsfall eller då det finns
tungt vägande skäl (se Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
RÅ 2009 ref. 43).

Förvaltningsrättens bedömning
Det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att det föreligger
sakligt godtagbara skäl för ett avbrytande. Frågan i målet är därmed
om det har funnits förutsättningar för Sida att avbryta upphandlingen på de
grunder Sida har angett.
Sida har motiverat beslutet att avbryta avropsförfarandet i huvudsak enligt
följande. Sida kan efter tilldelning konstatera att ett obligatoriskt krav har
visat sig kunna tolkas på olika sätt och därmed kan avropsförfrågan inte
anses vara förenlig med de grundläggande upphandlingsprinciperna
öppenhet/transparens och likabehandling. Eftersom avropsförfrågan
innehåller krav som inte är transparant utformade är det inte möjligt att välja
det ekonomiskt mest fördelaktiga avropssvaret. Då behovet av tjänsten
kvarstår avser Sida att återkomma med en ny förtydligad version av
avropsförfrågan inom kort.
I ett förtydligande epostmeddelande till NCG har Sida vidare angett i
huvudsak följande. Den bakomliggande anledningen till beslutet att avbryta
upphandlingen är kravet på begränsning av antalet ord i den efterfrågade
metodbeskrivningen. I avropsförfrågan är kravet på maximalt antal ord
formulerat som ett obligatoriskt krav där konsekvensen av att skriva fler ord
är att avropssvaret ska uteslutas. Det finns däremot ingen närmare beskrivning
av hur kravet ska tolkas gällande på vilket sätt ord ska räknas. Det
framgår inte om ord i bilder/figurer ska räknas och inte heller om ord
skrivna med skiljetecken (exempelvis snedstreck) ska räknas som ett eller
flera ord.

Är upphandlingsdokumentet otydligt?
Ett upphandlingsdokument ska vara så klart och tydligt utformat att en
leverantör på grundval av detta kan avgöra vad den upphandlande myndigheten
tillmäter betydelse vid upphandlingen. De skiftande förhållanden som
förekommer i det ekonomiska livet gör emellertid att även upphandlingsdokument
som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att
det inte strider mot de grundläggande principerna i LOU (jfr RÅ 2002 ref.
50). Bristande öppenhet och transparens i upphandlingsdokumentet kan vara
ett sakligt skäl till att avbryta en upphandling (se t.ex. Kammarrätten i
Göteborgs dom den 30 januari 2018 i mål nr 6012–6015-17).
Kravet på metodbeskrivning framgår i avsnitt 3.1 punkt 2 i upphandlingsdokumentet.
Avsnitt 3.1 i sin helhet är formulerat enligt följande;
3.1 Specification of requirements of call-off response

The call-off response must include the following:
1. Suggested personnel for the assignment, including
a. Name and description of each team member, showing
fulfilment qualifications (merits).
Sida will not consider more consultants than 20 in total and
will stop reading after 20.
Submitted descriptions shall follow the template for
consultant presentation (appendix 2) and the description of
experience and education of each consultant should not be
longer than 400 words. Sida will stop reading the description
of experience and education after 400 words.
2. A description (shall not exceed 1 000 words) of how the tenderer will
plan and organise the help-desk in order to respond to the needs of
Sida according to the specifications in section 3 of the ToR for the Help
Desk. The description shall include
a. How the coordination with Sida will work
b. How the supplier ensures that services provided are of high
quality and are delivered in a timely manner
c. How the availability of competence is ensured

Av underlaget i målet framgår att NCG, efter att Sida hade fattat beslut om
att tilldela NIRAS kontrakt i upphandlingen, invände att NIRAS hade överskridit
maximalt antal ord i sitt anbudssvar genom att NIRAS hade infogat
text i bilder och figurer. Mot bakgrund av NCG:s invändningar fattade Sida
ett nytt tilldelningsbeslut där NCG tilldelades kontrakt. NIRAS invände då å
sin sida att det inte hade varit tydligt att den gräns på maximalt antal ord
som metodbeskrivningen fick innehålla hade varit ett kvalificeringskrav och
att även NCG hade överskridit maximalt antal ord eftersom ord med
åtskillnadstecken med snedstreck (t.ex. lokal/regional/global) är att betrakta
som fler än ett ord.
Det inledande stycket i avsnitt 3.1, där det framgår att svaren måste (”must”)
innehålla viss information, är formulerat som ett obligatoriskt krav. Vad
gäller formuleringarna i de två efterföljande punkterna anför Sida i
huvudsak följande. Anvisningen om maximalt antal ord har av förbiseende
utformats på två olika sätt under samma avsnitt i förfrågningsunderlaget,
vilket har lämnat utrymme för anbudsgivarna att tolka underlaget på olika
sätt. Kravet i avsnitt 3.1 punkt 2 har utformats som ett kvalificeringskrav
(”shall not exceed 1 000 words”) medan kravet i avsnitt 3.1 punkt 1 inte har
formen av ett kvalificeringskrav eftersom det framgår att beskrivningen inte
bör överstiga 400 ord (”should not be longer than 400 words”) och att Sida
kommer att sluta läsa beskrivningen när 400 ord har passerat. Det har
därigenom varit möjligt för anbudsgivarna att tolka kravet som att Sida
kommer att sluta läsa efter 1 000 ord även vid utvärderingen av
metodbeskrivningen.
Mot detta invänder NCG i huvudsak följande. Kravet på hur många ord
metodbeskrivningen maximalt får innehålla har varit så klart och tydligt
utformat att en normalt informerad och omsorgsfull anbudsgivare har
kunnat förstå kravets innebörd. Det framgår på ett klart och entydigt sätt av
avsnitt 3.1 punkt 2 att beskrivningen inte får överstiga 1 000 ord. Det är
tydligt att det i punkt 1 och punkt 2 är fråga om två helt fristående krav.
Vidare kan kravet i punkt 1 inte tolkas som ett bör-krav eftersom ordet
”should” och ordet ”shall” betyder ska respektive skall.
Vad gäller formuleringarna i punkt 1 och 2 konstaterar förvaltningsrätten,
oavsett hur orden ”should” eller ”shall” översätts, att både Sida och NCG är
av uppfattningen att metodbeskrivningen med en begränsning om 1 000 ord
i punkt 2 har formulerats som ett ska-krav. Sida har emellertid angett att
kravet har varit otydligt med hänsyn till hur kravet i punkt 1 har formulerats
och att det har varit möjligt för anbudsgivarna att även tolka kravet i punkt 2
som att Sida kommer att sluta läsa efter 1 000 ord, vilket får förstås som att
Sida menar att kravet skulle kunna tolkas som ett bör-krav snarare än ett
ska-krav. Av utredningen framgår även att NIRAS har invänt att bolaget inte
har uppfattat kravet i punkt 2 som ett obligatoriskt kvalificeringskrav.
Enligt förvaltningsrättens mening skulle skrivningen i punkt 1 om att Sida
kommer att sluta läsa efter 400 ord visserligen kunna tolkas som ett börkrav.
Samma formulering saknas emellertid i punkt 2. Eftersom kraven är
uppställda i två separata punkter är det enligt domstolen tydligt att kraven
ska läsas var för sig. Risken för att sammanblanda de två kraven får anses
vara låg. Även med hänsyn till att punkt 1 och punkt 2 är formulerade på
olika sätt anser förvaltningsrätten att punkt 2 inte kan tolkas på annat sätt än
att metodbeskrivningen ska innehålla maximalt 1 000 ord och att det utgör
ett obligatoriskt krav. Denna uppfattning förstärks ytterligare genom att
även NIRAS synes ha tolkat kravet som obligatoriskt, med hänsyn till den
bild som är infogad i NIRAS metodbeskrivning:
Eftersom bilden inte innehåller någon grafik, utan endast text som beskriver
metoden, kan förvaltningsrätten inte finna någon annan rimlig förklaring än
att NIRAS försökt kringgå ett obligatoriskt krav på maximalt antal ord.
Som grund för avbrytandebeslutet har Sida vidare angett att det av
upphandlingsdokumentet inte framgår hur antal ord ska beräknas. Vidare
anger Sida att omständigheten att anbudsgivarna efter anbudstidens slut har
gett uttryck för olika tolkningar av hur beräkningen av antalet ord ska gå till
för att uppfylla kvalificeringskravet i avsnitt 3.1 punkt 2 ger stöd för att
upphandlingsdokumentet inte har varit tillräckligt tydligt.
NCG invänder bl.a. följande. Det finns en väl etablerad standard för att
beräkna ord, vilka b.la. de sedvanliga ordbehandlingsprogrammen använder
sig av, t.ex. Microsoft Word. Denna standard innebär bl.a. att textrutor, fotnoter
och slutnoter som huvudregel inkluderas i beräkningen. I avsaknad av
annan särskild föreskrift i upphandlingsdokumentet får det förutsättas att
Sida har avsett att använda sig av den etablerade standarden som generellt
används.
Förvaltningsrätten konstaterar att det i upphandlingsdokumentet saknas en
särskild upplysning om hur antal ord ska beräknas. Såvida inget annat anges
bedömer domstolen emellertid att det är rimligt att förutsätta att antal ord i
anbudssvaren beräknas på samma sätt som i de ordinära ordbehandlingsprogrammen
och att en specificering av hur ord ska beräknas därför inte har
behövts för att lagens krav om b.la. transparens ska vara uppfyllt. Vid
beräkningen av antal ord är en rimlig utgångspunkt därmed att åtminstone
bildrutor som bara innehåller text bör ingå och att ord med skiljetecken bör
beräknas som ett ord.
Mot denna bakgrund bedömer förvaltningsrätten att kravet i avsnitt 3.1
punkt 2 i upphandlingsdokumentet, även utan specifik uppgift om hur antal
ord ska beräknas, har varit tillräckligt klart och tydligt för att en leverantör
ska kunna förstå vilka krav upphandlande myndighet har ställt på innehållet
i anbudssvaret. Även med hänsyn till att leverantörerna har gett uttryck för
olika uppfattning om hur kravet ska tolkas har eventuell otydlighet inte varit
av den art att det kan antas ha påverkat andra anbudsgivares möjlighet att
lämna anbud i upphandlingen och kan därmed inte ha påverkat det
konkurrensuppsökande skedet.
Oaktat bedömningen ovan konstaterar förvaltningsrätten därtill att det
genom NCG har framkommit att NIRAS inte har uppfyllt ett annat
obligatoriskt krav beträffande konsulternas kompetens, vilket medför att
NIRAS ändå inte har kunnat antas som leverantör i upphandlingen. Även
om kravet på maximalt antal ord i metodbeskrivningen hade varit otydligt,
saknas det alltså ett orsakssamband mellan otydligheten och Sidas
möjligheter att kunna utvärdera anbuden på ett rättvist sätt och därmed
kunna välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. En eventuell
otydlighet har inte heller medfört svårigheter att utvärdera anbuden eller
påverkat prisjämförelsen på något sätt.
Sida har mot bakgrund av det anförda inte förmått visa att utformningen av
det aktuella kravet har varit så bristfällig att det medför att saklig grund för
att avbryta upphandlingen föreligger.

Har Sida haft rätt att avbryta upphandlingen på grund av bristande
konkurrens?
Under överprövningsprocessen har Sida framfört ytterligare skäl för att
avbryta upphandlingen. Beträffande möjligheten att pröva omständigheter
som åberopas först under överprövningsprocessen kan följande framföras.
Vare sig förvaltningsprocesslagen (1971:291) eller bestämmelserna i LOU
innehåller något krav på att de omständigheter som anförs till grund för
parternas talan ska vara slutligt bestämda innan ansökningsfristens utgång
eller vid någon särskild tidpunkt under prövningen i förvaltningsrätten.
Upphandlande myndighet ska visserligen ange skälen för ett avbrytandebeslut,
men några krav på att myndigheten i avbrytandebeslutet uttömmande
ska ange alla omständigheter som ligger till grund för beslutet finns inte (jfr
t.ex. Kammarrätten i Sundsvalls dom den 6 mars 2012 i mål nr 93-12). Med
anledning av de effektivitetshänsyn som råder i mål enligt LOU samt med
hänsyn till att rättssäkerheten för bolaget tillgodosetts genom den
kommunicering som skett i målet, bedömer förvaltningsrätten att även det
ytterligare skäl som Sida angett för att avbryta upphandlingen kan beaktas
(jfr även HFD 2013 ref. 5).
Sida har gjort gällande att omständigheten att ingen av anbudsgivarna
uppfyller kvalificeringskravet får konsekvensen att inget kontrakt skulle
kunna tilldelas och att bristande konkurrens skulle kunna utgöra ett sakligt
skäl för att avbryta upphandlingen. Sida har angett att NCG:s metodbeskrivning
innehåller för många ord och har i denna del hänvisat till att
NCG har skrivit ord med skiljetecken. Mot bakgrund av förvaltningsrättens
bedömning av hur ord med skiljetecken bör beräknas och eftersom Sida inte
har invänt mot NCG:s uppgifter om att bolaget vid en sådan beräkning inte
har överskridit maximalt antal ord bedömer domstolen att den av Sida
angivna grunden inte utgör sakligt skäl för att avbryta upphandlingen.
Slutsats
Förvaltningsrätten bedömer sammantaget att avbrytandebeslutet inte vilar på
sakligt godtagbara skäl. Sidas beslut att avbryta upphandlingen ska därför
upphävas.