Miljööverdomstolen referat MÖD 2005:65

Court
Miljööverdomstolen
Reference
MÖD 2005:65
Målnummer
M3579-04
Avdelning
13
Avgörandedatum
2005-09-14
Rubrik
Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall-----Miljööverdomstolen (MÖD) har funnit att länsstyrelsen haft fog för att förbjuda ett bolag att deponera utsorterat brännbart avfall i en biocellsreaktor i enlighet med 9 § deponeringsförordningen. MÖD fann att det inte var fråga om ett återvinningsförfarande som bolaget hävdat utan ett bortskaffningsförfarande eftersom huvudsyftet inte varit att bevara naturresurser. Bolaget hade vidare hävdat att det var fråga om behandling och inte deponering av avfallet. MÖD kom fram till att avfallet i biocellsreaktorn fick anses deponerat då det inte fanns någon avgörande skillnad i förhållande till traditionell deponering i t.ex. bioceller.
Lagrum
•  2 § och 9 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall
•  5 § avfallsförordningen (2001:1063)
Rättsfall
•  EG-domstolens dom i mål C-116/01, SITA EcoService Nederland BV mot Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, REG 2003 s. I-02969
•  EG-domstolens dom i mål C-6/00, Abfall Service AG (ASA) mot Bundesminister für Umwelt, Jugend und familie, REG 2002 s. I-01961
•  EG-domstolens beslut i mål C-307/00 till C-311/00, Oliehandel Koeweit BV m.fl. mot Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, REG 2003 s. I-01821
•  EG-domstolens dom i mål C-458/00, Europeiska kommissionen mot Storhertigdömet Luxemburg, REG 2003 s. I-01553

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom den 8 april 2004 i mål nr M 165-03, se bilaga

KLAGANDE

Länsstyrelsen i Skåne län, 205 15 Malmö

MOTPART

Norra Åsbo Renhållnings AB, Hyllstofta 6178, 264 93 Klippan

SAKEN

Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktor

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen, som inte finner skäl att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen, upphäver miljödomstolens dom och fastställer Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 10 april 2003 (dnr 555-12800-03, 555-23506-02).

_________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Skåne län har yrkat att Miljööverdomstolen skall fastställa länsstyrelsens beslut att förbjuda Norra Åsbo Renhållnings AB (Nårab) att deponera utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktor vid Hyllstofta avfallsanläggning på fastigheten Hyllstofta 46:2 i Klippans kommun.

Nårab har bestritt ändring samt hemställt att förhandsavgörande inhämtas från EG-domstolen.

UTVECKLING AV TALAN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har i allt väsentligt fört sin talan på samma sätt som i miljödomstolen.

Nårab har i Miljööverdomstolen hänvisat till att Kammarrätten i Sundsvall i en dom från den 18 mars 2005 i mål nr 3490-03 uttalat att avfallsbehandling i en biocellsreaktor utgör reaktorbaserad rötning och att avfallsskatt inte skall betalas för avfall som är avsett att inom en anläggning behandlas genom denna behandling. Nårab har vidare givit in vetenskapliga rapporter.

Naturvårdsverket har yttrat sig till Miljööverdomstolen.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Miljööverdomstolen, som inte finner skäl att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen, delar miljödomstolens uppfattning i fråga om att det avfall som läggs i biocellsreaktorn är att bedöma som utsorterat brännbart avfall.

Är det fråga om återvinning eller bortskaffning?

Vid klassificering av ett förfarande för omhändertagande av avfall, vilken kan delas upp i skilda etapper, skall varje enskild etapp klassificeras för sig (jfr EG-domstolens dom den 3 april 2003 i mål C-116/01 p. 42). I förevarande fall är det enligt Miljööverdomstolens mening fråga om minst två separata etapper; dels användandet av själva biocellsreaktorn, dels förfarandena med det avfall som finns kvar när processen i reaktorn avslutats. Den bedömning som skall göras i målet gäller endast hur hanteringen av avfallet i biocellsreaktorn skall klassificeras. Vad Nårab avser att göra med det kvarvarande avfallet när pro-cessen i biocellsreaktorn avslutats saknar därför betydelse.

Nårab har gjort gällande att användandet av biocellsreaktorn i första hand är att bedöma som ett återvinningsförfarande.

För att ett förfarande med avfall skall vara att anse som en återvinningsåtgärd och därmed klassificeras som ett återvinningsförfarande krävs bl.a. att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att exempelvis ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål (jfr bl.a. EG-domstolens dom den 27 februari 2002 i mål C-6/00, p. 69 samt EG-domstolens beslut den 27 februari 2003 i de förenade målen C-307/00-C-311/00).

Mot bakgrund av utredningen i målet och vad som anförts ovan finner Miljööverdomstolen att användandet av biocellsreaktorn inte har ett sådant huvudsyfte. Förfarandet går därför inte att klassificera som ett återvinningsförfarande (jfr EG-domstolens dom den 13 februari 2003 i mål C-458/00, p. 41). Användandet av biocellsreaktorn är istället att anse som ett bortskaffningsförfarande.

Är biocellsreaktorn en deponi?

Den fråga som Miljööverdomstolen därefter har att ta ställning till är om användandet av biocellsreaktorn innebär att avfallet läggs på deponi och därför är förbjudet enligt 9 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall.

Enligt 2 § deponeringsförordningen har termen deponi samma betydelse som i avfallsförordningen (2001:1063). Av 5 § avfallsförordningen framgår att med deponi avses upplagsplats för avfall. Som deponi anses dock inte en plats eller anläggning där avfall (1) omlastas för att beredas för vidare transport till annan plats där det skall återvinnas, behandlas eller bortskaffas, (2) lagras innan det återvinns eller behandlas, om lagringen sker för en kortare period än tre år, eller (3) lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker för en kortare period än ett år.

Avgörande för bedömningen av om det är fråga om behandling, som Nårab gör gällande, eller deponering, som länsstyrelsen gör gällande, bör enligt Miljööverdomstolens mening vara åtgärdens objektiva huvudsyfte, dvs. hur åtgärden framstår för en utomstående betraktare, varvid faktorer som tidsåtgång, kontroll och styrning får betydelse.

Det kan konstateras att biocellsreaktortekniken är en bättre metod för avfallshantering än traditionell deponering. Att tekniken är bättre innebär dock inte att den enbart på grund av detta skall bedömas som behandling av avfall och inte som deponering. I vanliga deponier som innehåller avfall av nu aktuellt slag sker alltid med tiden en förändring av avfallet och bildning av deponigas på grund av biologiska processer. Inte heller det förhållande att avfallet förändras eller att deponigas uppsamlas och nyttiggörs innebär således i sig att det skulle vara fråga om behandling och inte deponering.

Enligt Miljööverdomstolens mening påvisar hanteringen av avfallet i biocellsreaktorn inte några avgörande skillnader i förhållande till traditionell deponering t.ex. i bioceller. De skillnader som Nårab pekat på föranleder inte någon annan bedömning.

Miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att det avfall som läggs i biocellsreaktorn får bedömas vara deponerat. Länsstyrelsen har således haft fog för sitt föreläggande att förbjuda Nårab att deponera utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktor vid Hyllstofta avfallsanläggning. Miljödomstolens dom skall följaktligen upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Liselotte Rågmark samt tf. hovrättsassessorn Mikael Karanikas, referent. Enhälligt

_________________________________

BILAGA

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Norra Åsbo Renhållnings AB, Hyllstofta 6178, 264 93 KLIPPAN

MOTPART

Länsstyrelsen i Skåne län, 205 15 MALMÖ

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 10 april 2003, dnr 555-12800-03, 555-23506-02, se bilaga 1

SAKEN

Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktor vid Hyllstofta avfallsanläggning

____________

DOMSLUT

Miljödomstolen, som avslår yrkandet om förhandsbesked, upphäver det överklagade beslutet.

BAKGRUND

Genom beslut den 12 maj 1981 (nr 83/81) lämnade Koncessionsnämnden för miljöskydd Norra Åsbo Renhållnings AB (nedan Nårab) tillstånd enligt miljöskyddslagen till befintlig och planerad verksamhet vid bolagets avfallsanläggning i Hyllstofta inom Klippans kommun. Tillståndet avser rätt för Nårab dels att deponera hushålls-, handels- och schaktmassor, dels att lagra och vidarebefordra för extern behandling mindre mängder miljöfarligt avfall från hushållen, dels att behandla och upplägga oljeförorenade jordmassor.

I beslut den 8 april 1986 förordnade Koncessionsnämnden, med ändring av beslutet nr 83/81, att Nårab senast vid utgången av år 1987 till Koncessionsnämnden skulle inge utredning rörande den framtida avfallshanteringen vid Hyllstoftaanläggningen och inom regionen. Nämnden föreskrev vidare att utredningen, som skulle bedrivas i samråd med Länsstyrelsen, bl.a. skulle redovisa möjligheterna till en längre gående behandling av avfallet, insamling av miljöfarligt avfall och gasutvinning.

I beslut den 29 augusti 1989 förordnade Koncessionsnämnden, med ändring av beslutet nr 83/81, att tillståndet jämväl avsåg rätt för Nårab att vid Hyllstoftaupplaget uppföra anläggning för utvinning av deponigas. Nämnden förordnade vidare att Nårab senast den 1 juli 1991 till Koncessionsnämnden skulle inkomma med redovisning rörande dels förutsättningarna för utnyttjandet av högtryckspressen och utvinningen av deponigas, dels utvecklingen av källsortering/återvinning av avfall vid industrier och hushåll m.m. samt förslag till vilka ytterligare villkor för ovan angivet tillstånd som eventuellt skulle gälla i dessa hänseenden. Under tiden dessförinnan och tills vidare skall sortering vid källan/återvinning m.m. ske enligt de riktlinjer som Nårab angivit i sin utredning. Nårab skall vidare verka för att återvinningsgraden blir så hög som möjligt, följa utvecklingen på återvinningsområdet m.m. samt vidta de åtgärder som ytterligare förbättrar omfattningen av återvinningen.

På ansökan av Nårab att få fortsätta deponeringen inom Hyllstoftaanläggningen utan ytterligare villkor utöver vad som angivits i tidigare tillstånd, förordnade Koncessionsnämnden i beslut den 12 oktober 1992, utöver vad som föreskrivits i nämndens beslut den 12 maj 1981, att verksamheten skall – inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar och andra störningar för omgivningen – bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet.

Nårab inkom den 3 april 2001 till Länsstyrelsen med en ansökan om tillstånd till fortsatt verksamhet på Hyllstofta avfallsanläggning.

Nårab inkom den 22 maj 2002 med en anmälan till Länsstyrelsen om anläggandet av nya biocellsreaktorer på Hyllstofta avfallsupplag. Reaktorerna är avsedda för lätt biologiskt nedbrytbart avfall.

Länsstyrelsen beslutade den 13 december 2002 att den verksamhet som Nårab bedriver i biocellsreaktor på Hyllstofta avfallsanläggning skall klassificeras enligt SNI-kod 90.004-5, anläggning för deponering av avfall om den tillförda mängden är högst 100 000 ton per år, enligt bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Nårab överklagade beslutet och yrkade att verksamheten skulle klassificeras som ett återvinningsförfarande enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (2001:1063). Miljödomstolen avvisade Nårab:s överklagande eftersom en klassificering enligt domstolens uppfattning inte har någon direkt rättsverkan. Det är först när tillsynsmyndigheten med stöd av 26 kap. miljöbalken beslutar att verksamhetsutövaren skall vidta någon åtgärd som klassificeringsfrågan får någon självständig rättsverkan och beslutet därmed blir överklagbart.

Länsstyrelsen har i beslut den 10 april 2003 med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken jämfört med 9 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall förbjudit Nårab att deponera utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktor vid Hyllstofta avfallsanläggning på fastigheten 46:2. Som skäl för sitt beslut har Länsstyrelsen angivit följande.  Det avfall som Nå-rab deponerar i biocellsreaktorer innehåller enligt Nårab:s uppgifter inte något farligt avfall och endast en mindre del ej brännbart avfall. Det är därför Länsstyrelsens bedömning att det avfall som Nårab deponerar i biocellsreaktorerna är ett utsorterat brännbart avfall. Länsstyrelsen har i beslutet den 13 december 2002 bedömt Nårab:s hantering av avfall i biocellsreaktorer som deponering. Eftersom Nårab i strid med förbudet i 9 § förordningen om deponering av avfall utan dispens deponerar utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktorer på Hyllstofta avfallsanläggning bör Nårab upphöra med deponeringen. Nårab:s planer på fortsatt deponeringsverksamhet i nya biocellsreaktorer enligt inlämnad anmälan kommer att prövas i den pågående tillståndsprövningen för hela Hyllstofta avfallsanläggning.

YRKANDE M.M.

Norra Åsbo Renhållnings AB (nedan Nårab) har överklagat Länsstyrelsens beslut och yrkat i första hand – som det får uppfattas – att Länsstyrelsens föreläggande skall upphävas eftersom  Nårab inte bedriver en deponering av utsorterat brännbart avfall i biocellsreaktor. Behandling i biocellsreaktor kan inte jämställas med deponering och avfallet som placeras i reaktorn är normalt inte brännbart enligt definitionen i avfallsförordningen (2001:1063).

I andra hand har Nårab yrkat ändring av länsstyrelsens ovan nämnda föreläggande så att den verksamhet som bedrivs i biocellsreaktorer vid Hyllstofta avfallsanläggning skall klassificeras som ett återvinningsförfarande enligt bilaga 4 till avfallsförordningen, antingen som förfarandet R1 Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi eller som R3 Återvinning/vidareutnyttjande av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel.

I tredje hand har Nårab yrkat att verksamheten klassificeras som ett bortskaffningsförfarande enligt bilaga 5 till samma förordning, D8 Sådan biologisk behandling som inte annars anges i denna bilaga och som leder till en slutprodukt i form av föroreningar eller blandningar som bortskaffas med ett förfarande som avses i denna bilaga.

Nårab anhåller vidare om att Miljödomstolen i detta mål inhämtar ett förhandsbesked från EG-domstolen.

Bolagets grund

Genom den behandling som avfallet genomgår i biocellsreaktorer vid Hyllstofta avfallsanläggning återvinns upp till 80 procent av inkommande avfallsmängd, i form av gas, som jordprodukter och som materialåtervinning i övrigt. Behandlingsmetoden har utvecklats och används i syfte att använda avfallet på ett sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle använts för detta ändamål.

Utveckling av talan

Bakgrund

Nårab är ett kommunägt bolag med uppgift att samla in och behandla hushållsavfall i ägarkommunerna Klippan, Perstorp och Örkelljunga. I regionen bor ca 32 500 personer. Nårab upprättar förslag till avfallsplan, renhållningsordning och renhållningstaxa för ägarkommunerna. Nårab tar också emot och behandlar betydande mängder industri  och verksamhetsavfall.

Nårab var först i landet med källsortering i hushållen av papper samt metall  och glasförpackningar. Grindhämtning av papper och förpackningar med den s.k. Ekorren startade 1978 och byggdes successivt ut till 1980. 1 början av 1990 talet byggdes 6 st. återvinningsgårdar i kommunerna. Återvinning och behandling av brännbart avfall (papper, plast och trä) startade 1992 i samarbete med Perstorp AB. Som mest framställdes ca 18 000 ton bränsle för fastbränslepannan i Perstorp. Insamling av biogas startade 1989. För att förbättra deponeringen och möjligheter till återvinning och förbättrad gasutvinning startade Nårab celldeponering under 1996. Lätt nedbrytbart organiskt avfall deponerades då i en biocell. År 1999 påbörjades ett projekt som syftar till att införa ett nytt källsorteringssystem som ersättning för Ekorren från 1978. Under 2002 beslutades att det nya heltäckande källsorteringssystemet Beda skall införas i Perstorp med start september 2003. Beda bedöms vara helt utbyggt i mitten av 2005.

För att ytterligare öka återvinningen av det biologiskt lätt nedbrytbara avfallet slutade Nårab deponera detta avfall 2001 och startade i stället rötning av avfallet i biocellsreaktorer (BCRtekniken). Reaktorerna skall grävas ut när avfallet är utrötat.

Återvinning och resurshushållning har alltså alltid varit en väsentlig del av Nårab:s arbete. Nårab har i sin avfallsplanering tagit fasta på miljöbalkens första och andra kapitel med kretsloppsbeteende, resurshushållning och den av både EU och Sverige allmänt accepterade avfallshierarkin:

1. Avfallsminimering, 2. Materialåtervinning, 3. Biologisk behandling, 4. Energiåtervinning, och i sista hand 5. Deponering.

Tillämpningen av dessa principer har gjort att mängden restavfall som gått till deponering från regionen kontinuerligt minskat. Samtidigt har en motsvarande ökning skett av mängden återvunnet material och avfall som behandlats biologiskt. Beda systemet är ett exempel på avfallsminimering. När Beda systemet är fullt utbyggt kommer mängden restavfall från hushållen att ha minskat från 10 000 ton/år i dagsläget till 2000 3000 ton/år.

Biocellsreaktortekniken utgör ett utvecklingssteg på vägen mot nästa generations reaktorer, som anpassas till det minimerade restavfallsflödet som beräknas återstå efter det att Beda har införts i samtliga kommuner.

Biocellreaktortekniken

Hela området för biocellsreaktorer har att schaktas av ca 1 m. Därefter har ca 60 cm lera med en permeabilitet på minst 10-9 m/s lagts ut. Över leran läggs dränering följt av ca 50 cm av tidigare avschaktad morän. Leran och skyddsskiktet dras med upp en bit i vallarna kring cellerna. Denna konstruktion skall klara kraven för bottentätning enligt § 22 i förordningen om deponering av avfall. Ett avskärande dike har att anläggas i anslutning till det gamla deponiområdet.

När avfall lämpligt för biologisk behandling kommer till anläggningen vägs det och placeras på krossplanen. Avfallet grovkrossas därefter i en för ändamålet lämplig valskross. Det krossade avfallet bärs sedan med hjullastare in i reaktorn. I reaktorn startar då en kompostering av avfallet. När reaktorn är i nästan full höjd placeras bevattningsrör och gasrör i reaktorn. När reaktorn är full avjämnas avfallsytan med fibermassa och sluts med plast. Ovanpå plastduken läggs 30 50 cm fibermassa för att hålla duken på plats och ytterligare täta mot luftinträngning. Avfallet i reaktorn har då komposterat i medeltal 6 8 veckor innan rötningsprocessen startar. När reaktorn är täckt börjar utsugningen av gas och ett undertryck bildas i reaktorn. Bildat lakvatten återpumpas till reaktorn.

Nårab arbetar med att förbättra styrningen av processen i biocellsreaktorn (BCR) för att ytterligare snabba upp och effektivisera processen. När avfallet efter 3 5 år är utrötat kommer reaktorn att grävas ur och därefter kommer avfallet att återigen krossas och därefter magnetavskiljas och siktas. Finfraktionen kommer att placeras i öppen stuka för efterkompostering. Komposteringen beräknas till 4 8 månader varefter komposten kommer att behandlas i sikt. I den grova fraktionen finns det ej nedbrytbara brännbara avfallet som kommer att skickas till materialåtervinning och/eller förbränning beroende på hur marknaden ser ut vid utgrävningstillfället.

Orsakerna till att Nårab utvecklade BCR tekniken var att Nårab behövde en enkel och billig behandlingsmetod, som inte krävde stora investeringar i avvaktan på införande av nytt källsorteringssystem, samt för att klara det deponiförbud som trädde i kraft den 1 januari 2002. Nårab anmälde ny yta för en biocell i augusti 2000 och den byggdes under hösten 2000 enligt de krav som fanns i förslaget till förordning för deponering. Efter diskussioner med tillsynsmyndigheten under våren 2001 förändrades planerna för den nya ytan från deponering i biocell till rötning i utgrävbara biocellsreaktorer. Den förändrade behandlingsmetoden anmäldes i en komplettering den 9 oktober 2001.

Deponeringsförbudet var vid denna tidpunkt väl känt och infört i renhållningsförordningen (27 §), varför länsstyrelsen rimligen inte skulle ha accepterat behandlingen, om den då bedömts som deponering av utsorterat brännbart avfall.

Arbete kring ianspråktagande av en ny yta för fortsatt BCR hantering startade under vintern 2002. Länsstyrelsen förevisades det planerade området vid ett besök den 11 mars 2002. Under våren diskuterades den utformningen av bottentätningen för de nya reaktorerna samt den formella hanteringen av en anmälan under pågående tillståndsprövning. I ett e post meddelande den 21 maj 2002 meddelar Länsstyrelsen att det var formellt möjligt att hantera en anmälan rörande utbyggnad av nya biocellsreaktorer även under pågående tillståndsprövning. Nårab anmälde anläggandet av nya biocellsreaktorer på Hyllstofta avfallsupplag den 22 maj 2002. Den 9 juli 2002 meddelar Länsstyrelsen i en underrättelse att man överväger att förbjuda anläggandet av nya biocellsreaktorer. Anläggandet av nya biocellsreaktorer var vid denna tidpunkt upphandlad och schaktningsarbetena påbörjade.

En annan orsak till att Nårab utvecklade BCR tekniken var riksdagens uttalade stöd för utveckling av enkla och miljömässigt godtagbara biologiska återvinningsmetoder (Jordbruksutskottets betänkande 1997/98:JoU7). Av betänkandet framgår att ett deponeringsförbud "inte får motverka en ekologiskt anpassad avfallsbehandling". "Det är enligt utskottets mening av vikt att reglerna om undantag från det generella deponeringsförbudet utformas så att kommunerna ges möjlighet att utarbeta lokalt och miljömässigt lämpliga lösningar, att forskning om och utveckling av biologiska återvinningsmetoder inte försvåras samt att miljömässigt godtagbara behandlingsmetoder för nyttiggörande av det organiska avfallet underlättas." Nårab har vid utarbetandet av BCR-tekniken stött sig på detta uttalande från riksdagen. Nårab finner det anmärkningsvärt att Länsstyrelsen förbjuder en verksamhet som riksdagen klart uttalat som önskvärd, samhällsnyttig och som bör stödjas.

Sakomständigheter

Avfallshanteringen inom den europeiska unionen är gemenskapsrättslig och bygger bl.a. på Rådets direktiv 75/442/EEG om avfall och 1999/31/EG om deponering av avfall. I mål C6/00 har EG domstolen uttalat att om en viss avfallshantering inte utifrån ordalydelsen kan hänföras till en av de åtgärder eller åtgärdskategorier som räknas upp i bilagor till direktivet 75/442/EEG, skall hanteringen bli föremål för en klassificering i det enskilda fallet mot bakgrund av direktivets ändamål, och att det som framförallt utmärker en återvinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet kan användas på ett användbart sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål.

Utvecklingen av biocellreaktortekniken har som syfte att på bästa möjliga sätt, från energi , naturresurs  och miljösynpunkt, utnyttja det restavfall som inte kan återvinnas genom källsortering.

Efterhand som avfallsminimering och källsortering utvecklas kommer restavfallsmängden att minska. En av fördelarna med biocellreaktortekniken är att den inte kräver ett konstant tillflöde av avfall utan är anpassad för en ständigt minskande avfallsmängd.

Den återvinning som behandlingen i biocellsreaktor ger är i huvudsak:

– Biogas, ca 160 m3/ton behandlat restavfall vilket motsvarar ca 25 30 % av inkommande avfallsmängd). Biogasen ersätter i första hand fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion och kan utnyttjas även för elproduktion. All biogas levereras till extern kund.

– Jordprodukter, motsvarande ca 30 % av inkommande avfallsmängd, efter efterkompostering och siktning/sållning. Denna produkt avyttras externt eller utnyttjas internt som ersättning för naturmaterial vid konstruktioner, vägbyggnader och täckningsåtgärder.

– Materialåtervinning, motsvarande ca 5 20 % av inkommande mängd, bedöms kunna avyttras externt. Utsortering anpassas efter marknadsförutsättningarna.

Rötning i biocellsreaktorer ger således som resultat nyttigheter som i mycket stor utsträckning ersätter användning av ändliga naturresurser. Detta är givetvis inte en sekundär effekt av behandlingen, utan själva orsaken till att behandlingen sker i biocellsreaktor. Att en behandling som leder fram till både en effektiv energiutvinning, materialåtervinning och en minimering av deponiresten i sig skulle klassas som deponering saknar enligt Nårab helt logik.

Nårab anser att utnyttjandet av avfallet uppenbart uppfyller kraven på återvinningsförfarande RI enligt avfallsförordningen "Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi".

Jämförelse mellan rötning i biocellsreaktor och konventionell deponering

Länsstyrelsen har i sitt beslut den 13 december 2002 jämställt behandlingen i biocellsreaktorer med konventionell deponering. Nårab har frågat Renhållningsverksföreningen (branschförening) om hur man definierar begreppet konventionell deponi. Enligt Renhållningsverksföreningen (RVF) finns ingen konventionell deponi i verkligheten, men det finns avgörande skillnader mellan rötning i biocellsreaktorer och hur deponeringen vanligtvis går till i Sverige. RVF beskriver följande skillnader.

Deponering

Vid deponering sker ingen förbehandling med undantag för normal källsortering. Avfallet tippas på den plats där det skall förbli. Inga förberedelser görs för utgrävning. Avfallet kompakteras med konventionell kompaktor för att minska brandrisken, maximera volymvikten och minska storleken på framtida sättningar. Viss sönderdelning av avfallet sker vilket är gynnsamt för gasbildningen. Kompaktorn klarar dock endast i mindre omfattning att öppna plastpåsar och sönderdela och homogenisera avfallet, vilket leder till att fickor bildas där avfallet till stor del förblir torrt och börjar brytas ned först när plastpåsen har brutits ned, vilket kan fördröja nedbrytningen i hundratals år. Mellantäckning sker vid deponering vilket kan hindra och försvåra gasuttag samt minskar tillgänglig deponeringsvolym.

Vid deponering bedöms ca 25 40 % av den gas som teoretiskt kan bildas kunna utnyttjas om gasuttaget kan fortgå under 15 till 25 år. (I äldre upplag är nyttjandegraden dock betydligt lägre.) Under lång tid, kanske hundratals år kommer den resterande mängden gas och metanhalten att vara så låg att insamling och destruktion av gasen blir svår att genomföra, med emissioner av gas som följd. Vid deponering tar det normalt 10 tals år innan ett gastätt skikt placeras på avfallet. Lakvatten från deponier behandlas oftast i kommunala reningsverk eller används i markväxtsystem. Lakvattnet är kvittblivningsproblem. Avfallet blir kvar i deponin.

Rötning i Biocellsreaktor

Det avfall som placeras i biocellreaktorn är utvalt för att passa för denna typ av behandling. Avfallet kontrolleras vid omlastningsplatsen, vid krossningen i valskvarnen och vid utläggningen av det förbehandlade avfallet. Reaktorerna är konstruerade för att grävas ut. Förbehandlingen genom krossning utförs för att öppna påsar, finfördela och homogenisera avfallet. Avfallet placeras i biocellsreaktorn med den packningsgrad som är mest lämplig för de biologiska processerna och som underlättar gasuppsamlingen.

Syftet är att optimera betingelserna för de biologiska processerna för att uppnå en så snabb och fullständig gasutvinning som möjligt. Det homogena avfallet minimerar risken för ”fickor” dit gasuppsamlingen inte når, varför all bildad gas kan samlas upp i gasuppsamlingssystemen.

I biocellsreaktorerna utförs inte mellantäckning. Av den totala gaspotentialen tas ca 50 % ut under 3 5 år, resten bryts ner aerobt vid efterkompostering och i den utlagda komposten varvid ingen metangas bildas. Ett gastätt skikt appliceras på avfallet mellan 6 till 16 veckor efter det att avfall börjat placeras i reaktorn. Undertrycket i reaktorn gör att ingen gas läcker till omgivningen. Lakvattnet återförs till biocellsreaktorn för att utnyttja den gaspotential som finns i lakvattnet och för att optimera fukthalten för de gasproducerande mikroorganismerna. Vid behandling i biocellsreaktorer sker alltså inga eller mycket små lakvattenutsläpp. Avfallet grävs ut, krossas och siktas efter 3 5 år. Det stabiliserade organiska materialet efterkomposteras. En utsiktad fraktion bedöms kunna användas som jordförbättringsmedel (dock ej för livsmedelsproduktion) och en fraktion bestående av plast och trä skickas till förbränning.

Bedömning av uttagbara mängder gas från deponi, biocell och biocellsreaktorer

Tidigare har den tumregel, som använts för bedömning av mängd uttagbar gas i förhållande till tillfört färskt hushållsavfall, angett 5 m3 per ton och år. Verifieringar av denna siffra i RVF rapport 97:7 har emellertid visat att denna siffra är för hög, och att den snarare bör ligga på ca 2 m3 per ton och år. Från en biocell kan ca 10 m3 gas samlas upp per ton och år och från biocellsreaktorn ca 40 m3 per ton och år. Skillnaden mellan mängd uttagbar gas är alltså 20 gånger högre i en biocellsreaktor än i en deponi.

Länsstyrelsen har i sitt beslut den 13 december 2002 anfört att deponeringsanläggningar står för ca 3 % av samtliga utsläpp av klimatgaser. Denna siffra är mycket osäker, men de ca 60 anläggningar som har uppsamling av biogas måste i detta perspektiv stå för en mycket liten del. Nårab:s bedömning är att den snabba och väl kontrollerade rötningen i biocellsreaktorn ger emissioner som är mindre än 1 % av uppkommen gas och inte 5 10 % som Länsstyrelsen ogrundat påstår. Om så mycket som 5 % av bildad gas skulle läcka ut från reaktorn skulle detta motsvara den energi det åtgår att frakta avfallet till närmaste förbränningsanläggning och att lastbilen återvänder utan last. Nårab bedömer därmed att transport till förbränning inte är miljömässigt motiverat.

Tredjehandsyrkandet

Om behandlingen i biocellsreaktorer trots allt inte kan bedömas uppfylla kraven på återvinningsförfarandet Rl eller R3 yrkar Nårab att behandlingen klassas som ett bortskaffningsförfarande enligt beteckningen D8 (en biologisk behandling som leder till en slutprodukt i form av föroreningar eller blandningar som bortskaffas med ett annat förfarande enligt bilaga 5, t.ex. deponering).

Enligt Nårabs bedömning kommer ca 20 % av den inkommande avfallsmängden att finnas kvar efter behandlingen i biocellsreaktorerna, och efterföljande behandling genom krossning, siktning och efterkompostering, och bli föremål för deponering. Denna mängd är jämförbar med mängden rökgasreningsprodukt och slagg vid avfallsförbränning.

Länsstyrelsen gör i sitt beslut från den 13 december 2002 gällande att behandlingen i biocellreaktorerna inte är tillräckligt sluten för att klassas som en biologisk behandling enligt D8. Biocellreaktortekniken syftar till att snabbt innesluta avfallet och på så sätt få en effektiv utvinning av biogasen. Inläggningsskedets längd kan anpassas till vad som bedöms lämpligt med hänsyn till utvecklingen av gasproduktionen. När reaktorn slutits helt skapas ett undertryck i reaktorn genom att utsugning av gas påbörjas. Helt slutna system för behandling av restavfall finns tyvärr ännu inte, men biocellreaktortekniken erbjuder en bra möjlighet att hålla behandlingen sluten under den aktiva tiden för gasproduktion.

Länsstyrelsen hänvisar i sitt beslut till en remissutgåva av Allmänna råd för biologisk behandling av avfall. Detta råd avser enligt ordalydelsen källsorterat matavfall och i vissa delar även slam och park  och trädgårdsavfall, dvs. inte biologisk behandling av restavfall. Detta framgår av de föreslagna kraven på utnyttjande av kompost/rötresten för livsmedelsproduktion. Vid biologisk behandling av restavfall kan inte garanteras en kompost som uppfyller krav för att utnyttjas i odling av livsmedel.

Nårab uppfattar inte detta råd som att biologisk behandling av restavfall skulle förbjudas. Förfarandet D8 enligt ovan är ett exempel på en biologisk behandling som syftar till stabilisering av avfall, inte utnyttjande av avfallet för biologisk produktion.

Kommentarer till länsstyrelsens motivering

Länsstyrelsen anför i sitt beslut den 13 december 2002 att utvunnet material från biocellreaktorerna troligen bara skulle ersätta användning av annat avfall, att återvinningen endast är "sekundära effekter av att avfallet läggs i biocellsreaktorn respektive sorteras" och att Nårab:s huvudsyfte med behandlingen av restavfallet i biocellreaktorer är bortskaffning av avfallet.

Nårab vet inte vilket underlag Länsstyrelsen har för denna bedömning av verksamheten vid Hyllstofta avfallsanläggning, utan kan bara konstatera att slutsatsen är felaktig och att Nårab inte delar denna uppfattning. Behandlingen i biocellreaktor är en av flera behandlingslinjer som mycket påtagligt minskar behovet av bortskaffning av avfall genom deponering. Biogasproduktionen ersätter användning av fossila bränslen och produktionen av jordmaterial ersätter användning av naturlig morän, grus och matjord.

När länsstyrelsen vidare påstår att "Återvinning hade fungerat bättre om utsorteringen skett innan avfallet lagts i biocellreaktorn" väljer man att bortse från att helheten i systemet prioriterar just sortering före behandling. Behandlingen skall enligt Nårab:s koncept omfatta just den del av avfallet som återstår efter käll  och försortering.

Länsstyrelsen jämför i sitt beslut förbehandlingen till behandlingen i biocellreaktorn med kompakteringen av avfall vid deponering. Kompaktering vid deponering görs normalt för att minska brandrisken, öka avfallets volymvikt, minska utrymmesbehovet och minska framtida sättningar. Åtgärden medför inte att nedbrytningen ökar nämnvärt eftersom ingen blandning av avfallet sker. Sönderdelningen vid kompaktering med kompaktor är obetydlig jämfört med den förbehandling som sker innan avfallet placeras i reaktorn. Länsstyrelsens jämförelse är enligt Nårab således irrelevant.

Länsstyrelsen skriver att nedbrytningsprocessen i en deponi och en biocellreaktor är likartad och anser att även detta skulle vara ett argument för att behandlingen kan klassas som deponering. All anaerob nedbrytning av organiskt material, oberoende av om den sker i en deponi, en biocellreaktor eller i en våtfasreaktor, sker givetvis med hjälp av metanproducerande mikroorganismer och är på så sätt en likartad process. Länsstyrelsens argumentation leder till att all rötning skall betraktas som deponering.

Länsstyrelsen hävdar i sitt beslut att "Även efter täckningen är gjord kan man förvänta sig ett läckage på mellan 5 10 % av den gas som bildas". Enligt studie från Renhållningsverksföreningen (RVF Utveckling 02:04) visar mätningar av metangasflödet genom ytan från deponier att aktiv biogasuppsamling kan reducera metanemissionerna med 85 99 %. Nårab bedömer att homogeniseringen av avfallet, den täta ytan och undertrycket i biocellsreaktorn gör att mycket små mängder gas kan läcka ur reaktorn. Undertrycket gör snarare att luft sugs in i reaktorn.

Alternativet till behandling i biocellreaktor är enligt Länsstyrelsen förbränning i avfallsförbränningsanläggning. Närmaste avfallsförbränningsanläggning ligger ca 10 mil från Hyllstofta. Energiförbrukningen för att transportera avfallet till en förbränningsanläggning och köra tom tillbaka är i paritet med en energiförlust av 5 % av bildad gas i biocellsreaktorn. Nårab bedömer att mindre än en procent av bildad gas kommer att läcka ur reaktorn.

Länsstyrelsen har i övrigt inget att anmärka på behandling i biocellsreaktorn ur miljösynpunkt.

Utsorterat brännbart avfall

Definitionen på brännbart avfall är, enligt avfallsförordningen (2001:1063) § 4, sådant avfall som brinner utan extra energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat. Det är vidare tveksamt om avfallet är att betrakta som utsorterat brännbart då det möjligen är brännbart endast på grund av att avfallslämnarna underlåtit att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter, dvs. sortera bort alla förpackningar och annat avfall med producentansvar. Biocellsreaktorn är anpassad för ett avfall som består av restavfall och organiskt avfall. Nårab är alltså tveksam om ett avfall som består av 58 % matavfall, 7,5 % blöjor (våta), 9 % trädgårdsavfall, 7,5 % övrigt papper (hushållspapper eller liknande oftast vått), 4 % textil (vått), 1,5 % trä, 4 % övrigt brännbart och 7,5 % övrigt ej brännbart är att betrakta som utsorterat brännbart avfall. Det är vidare tveksamt om ett normalt hushållsavfall bestående av 39 % matavfall, 32 % förpackningar, 5 % blöjor, 6 % trädgårdsavfall, 5 % övrigt papper (vått), 5 % övrigt brännbart och 5 % övrigt ej brännbart. Anledningen till varför denna typ av vått avfall brinner i en avfallsförbränningsanläggning är att en betydande del av energin används för att torka det våta avfallet som sedan skall förbrännas. Om torkningen inte sker kommer avfallet förmodligen inte att fortsätta brinna.

Sammanfattning

Rötningen i biocellreaktor utgör endast en länk i en behandlingskedja som börjar med krossning av avfallet följt av förkompostering. Sedan följer rötning med fuktning och gasutsugning. När avfallet är utrötat är det biologiska avfallet stabiliserat och avfallet kan grävas ut. Avfallet krossas med magnetavskiljning varefter det siktas för avskiljning av fraktioner för efterkompostering, materialåtervinning och förbränning. Efter efterkomposteringen sker ytterligare en siktning.

Sammanfattningsvis kan Nårab konstatera är behandlingen av restavfall i biocellreaktor syftar till att så snabbt som möjligt utvinna så mycket biogas som möjligt, samtidigt som det biologiska materialet stabiliseras och sortering av andra återvinningsbara material möjliggörs.

Under behandlingen beräknas ca 160 m3 per ton avfall motsvarande 900 KWh/ton biogas att utvinnas vilket motsvarar 25 30 % av inkommande avfallsmängd. Ca 30 % av avfallsmängden beräknas återvinnas som jordprodukter och 5 20 % av inkommande avfallsmängd beräknas kunna återvinnas som materialåtervinning alternativt energiutvinning i förbränningsanläggning. De utvunna produkterna beräknas kunna avyttras externt eller användas internt som ersättning för naturmaterial vid konstruktioner, vägbyggnader och täckningsåtgärder. Endast ca 20 % av den inkommande avfallsmängden beräknas finnas kvar efter behandlingen och bli föremål för deponering.

Den utvunna gasen utvinns under en kort tid, 3 5 år. Endast en försumbar mängd sipprar ut i atmosfären och lakvattnet samlas upp och återanvänds i biocellreaktorerna.

Mot denna bakgrund gör Nårab gällande att den tillämpade tekniken väl fyller EG domstolens kriterier på ett återvinningsförfarande och att avfallshanteringen därmed skall klassificeras som ett återvinningsförfarande (RI och/eller R3) enligt bilaga 4 i avfallsförordningen eller i andra hand en biologisk behandling enligt förfarande D8 i bilaga 5 till avfallsförordningen.

YTTRANDEN OCH GENMÄLEN

Länsstyrelsen i Skåne län har motsatt sig Nårab:s yrkanden i målet och anfört följande.

EG-domstolen har i mål C-6/00 (ASA Abfall) behandlat distinktionen mellan återvinning och bortskaffande vilket Länsstyrelsen i beslut den 13 december 2002 (dnr 562-30465-02) redogjort för. Länsstyrelsen vill även hänvisa till mål C-228/00 (Cementfabriken) och C-458/00 (Avfallsförbränningsanläggningen) där EG-domstolen behandlat vilka omständigheter som avgör om en åtgärd är återvinning eller bortskaffande av avfall. I målen fastslog domstolen än en gång vad som är återvinning (Cementfabriken) respektive bortskaffande (avfallsförbränningsanläggningen).

När det gäller möjligheten att gräva ur och återvinna avfallet bör även Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel samt relevanta föreskrifter från Jordbruksverket beaktas, då matavfall och eventuellt andra animaliska biprodukter har tillförts biocellsreaktorn. I övrigt vidhåller Länsstyrelsen sitt tidigare ställningstagande. Länsstyrelsen ser gärna att domstolen inhämtar Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets yttranden i målet. Naturvårdsverket har anfört att Nårab:s yrkanden inte bör bifallas och att överklagandet således bör avslås. Verket har anfört följande.

Sammanfattning

Naturvårdsverket bedömer utifrån avfallsförordningen, deponeringsförordningen, sorteringsföreskrifterna (NFS 2001:17) samt allmänna råd (NFS 2001:22) om hantering av brännbart avfall, att den fraktion som återstår och förs till biocellsreaktor är att anse som utsorterat brännbart avfall.

I de fall en biologisk behandling av utsorterat brännbart och organiskt avfall, i exempelvis biocellsreaktorer, tar längre tid i anspråk än tre år bedömer Naturvårdsverket, ur både ett juridiskt och miljömässigt perspektiv, att sådan hantering bör klassas som deponering och motsvara förfarande Dl i bilaga 5 till avfallsförordningen. Naturvårdsverket anser inte att förhållandet att materialet i hög grad kan återvinnas utesluter att det är fråga om deponering Dl, eftersom liknande återvinning bedöms kunna ske även vid en normal välskött deponi som mottagit motsvarande avfall.

Bakgrund

Svensk och europeisk avfallsstrategi syftar till att i första hand begränsa uppkomsten av avfall, i andra hand att återvinna material och energi och i tredje hand att bortskaffa avfall genom deponering. Detta tar sig uttryck bland annat i EU:s sjätte miljöhandlingsprogram och miljöbalken. Mål om minskad deponering återfinns i EG-direktivet om deponering av avfall (minst 35 % minskning från 1995 till 2016 för kommunalt avfall) och de svenska nationella miljökvalitetsmålen (minst 50 % minskning från 1994 till 2005 för allt avfall exklusive gruvavfall). Förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall (2002) samt organiskt avfall (2005) enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall (deponeringsförordningen) samt lagen (1999:673) om skatt på deponering av avfall utgör viktiga styrmedel som stöd för att få till stånd önskvärd utveckling av avfallshanteringen. Därutöver finns en rad krav samt mål som styr direkt mot ökad återvinning av olika avfalls  och materialflöden.

Regeringen har, efter förslag från Naturvårdsverket, under våren 2003 i proposition 2002/03:117 bland annat föreslagit nya delmål till miljömålen gällande återvinning genom biologisk behandling. Minst 35 % av matavfall från hushåll m.m. samt huvuddelen av matavfall och liknande från industrier m.m. ska enligt förslaget återvinnas 2010 genom biologisk behandling. I syfte att tydliggöra vad en långsiktigt godtagbar miljöpåverkan vid biologisk behandling innebär, utfärdade dessutom Naturvårdsverket i juni 2003 allmänna råd och vägledning om metoder för lagring, rötning och kompostering av bland annat matavfall. Dessa nya initiativ visar att staten är positiv till ökad återvinning av avfall genom biologisk behandling under förutsättning att renheten är hög och att metoderna är miljömässigt godtagbara.

Frågan om vad som omfattas av förbuden mot deponering av avfall är av stor betydelse. Eftersom nuvarande styrmedel är inriktade på att minska just deponering kan målet få långsiktiga konsekvenser för val av behandlingsmetod för sådant hushålls  och industriavfall som återstår efter källsortering. Nuvarande underlag visar att förbränning med energiutvinning i normalfallet är den miljö  och resursmässigt mest lämpliga metoden för sådant avfall. Tolkningen av vilka biologiska behandlingsmetoder som motsvarar deponering och vilka som inte gör det är därför av stor betydelse ur ett miljö- och resurshushållningsperspektiv.

Naturvårdsverkets bedömning

Definition av utsorterat brännbart avfall

Bolaget har anfört att det avfall som förs till biocellreaktorerna är ett restavfall som återstår efter källsortering samt central sortering och att detta normalt inte är brännbart enligt definitionen i 4 § avfallsförordningen (2001:1063).

I avfallsförordningens 4 § definieras brännbart avfall såsom sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat.

I 9 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall anges att utsorterat brännbart avfall inte får deponeras. I det allmänna rådet till denna bestämmelse anges att "som utsorterat brännbart avfall bör anses bl.a. sådant brännbart avfall som huvudsakligen är sorterat enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:17) om hantering av brännbart avfall och som innehåller så små mängder ej brännbart avfall att den vidare behandlingen inte påverkas".

Enligt ovan nämnda föreskrift om hantering av brännbart avfall skall kommunen ge hushållen möjlighet att sortera ut brännbart avfall från ej brännbart avfall och farligt avfall. Naturvårdsverket har i föreskriften således lagt kravet på kommunen att ge möjlighet till sortering genom att tillhandahålla lämpliga insamlingssystem. Något direkt krav på hushållen att sortera enligt föreskriften finns således inte. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd till denna bestämmelse bör slutresultatet av sortering bli en fraktion av ej brännbart avfall som inte innehåller mer ej brännbart avfall eller farligt avfall, än att fraktionen i sin helhet är att anse som utsorterat brännbart avfall. Således bör ett visst mått av felsortering kunna förekomma och fraktionen ändå anses som utsorterat brännbart avfall.

De kommuner som levererar avfall till behandlingen får antas ge möjlighet till utsortering av farligt avfall. Den fraktion som återstår består således av matavfall, ej utsorterade förpackningar av främst papper och plast, blöjor, trädgårdsavfall, hushållspapper, kuvert, trä, textil och en mindre mängd keramik, glas och metall. Sammantaget bör denna fraktion anses som brännbar enligt definitionen i 4 § i avfallsförordningen. Naturvårdsverkets bedömning är därför att den fraktion som återstår är att anse som utsorterat brännbart avfall.

Klassificering av verksamheten

Begreppen deponering och behandling av avfall

I 4 § avfallsförordningen (2001:1063) definieras begreppet deponering såsom ett bortskaffningsförfarande som innebär att avfall läggs på en deponi. Enligt 5 § avfallsförordningen avses med deponi en plats eller anläggning där avfall lagras innan återvinning under en längre tid än tre år eller lagras innan bortskaffande under en längre tid än ett år. Begreppet lagring finns idag inte definierat i lagtext men bör enligt Naturvårdsverkets mening rimligen avse en passiv hantering där avfallet inte bearbetas.

Verket bedömer därför utifrån dessa författningar att den maximala passiva hanteringstid som kan accepteras för att verksamheten inte ska motsvara deponering är tre år. Vid konventionell eller forcerad deponering i t.ex. bioceller sker en stabilisering av organiskt avfall genom rötning under passiva former. Rötningsmetoder där det visats att en stabilisering av utsorterat brännbart respektive organiskt avfall kan uppnås inom tre år bedöms enligt Naturvårdsverket emellertid inte utgöra deponering Dl, utan skulle i stället kunna motsvara D8. Vad Naturvårdsverket erfar anser även avfallsbranschen i stort att behandling (inklusive rötning av organiskt avfall) som tar längre tid än tre år i normalfallet bör betraktas som deponering.

Naturvårdsverket anser inte att det förhållandet att materialet kan återvinnas utesluter att det är fråga om deponering D1. Det är i princip möjligt att återvinna material ur flera typer av deponier, efter t.ex. utgrävning, siktning och kompostering, genom att använda materialet internt på anläggningen eller för externa anläggningsändamål.

Ett argument som talar för att hantering i exempelvis biocellsreaktorer inte skulle utgöra deponering är att hanteringen överensstämmer med definitionen av behandling som anges i 14 § deponeringsförordningen. Definitionen av behandling i 14 § deponeringsförordningen härstammar från EG direktivet om deponering (1999/31/EG). I direktivet och deponeringsförordningen definieras termen behandling som ”användning av fysikaliska, kemiska eller biologiska metoder, inklusive sortering, som ändrar avfallets egenskaper så att dess mängd eller farlighet minskas, hanteringen underlättas eller återvinning gynnas". Naturvårdsverket anser emellertid att denna definition av behandling torde kunna appliceras på i princip all form av deponering av organiskt eller brännbart avfall varför det inte generellt bör anses råda någon motsättning mellan deponering och behandling.

Miljömässigt godtagbar rötningsprocess

I syfte att definiera vad som utgör en miljömässigt godtagbar biologisk behandling, d.v.s. rötning och kompostering, har Naturvårdsverket utfärdat allmänna råd till 2 kap. 3 § miljöbalken (1998:808) (Naturvårdsverkets allmänna råd om metoder för yrkesmässig lagring, rötning och kompostering av avfall (NFS 2003:15)). Tillämpningsområdet är inte, vilket bolaget har antagit, beroende av efterföljande utnyttjande av kompost/rötrest. Råden omfattar inte direkt utsorterat brännbart avfall utan främst matavfall och livsmedelsrelaterat avfall. Men eftersom avfallet som behandlas i aktuell biocellsreaktor enligt bolaget utgörs till mer än hälften av matavfall samt en ytterligare betydande andel nedbrytbart avfall, finner verket att det finns skäl för att tillämpa råden i syfte att ge god vägledning i frågan om vad som kännetecknar en miljömässigt önskvärd rötningsprocess. Av råden och tillhörande vägledning om huvudprocess genom rötning framgår att Naturvårdsverket bedömer att en miljömässigt önskvärd styr  och kontrollerbar rötningsprocess bör ske i sluten form och inte överstiga sex månader. Detta grundas på att huvudprocesser som tar längre tid i anspråk inte bedöms vara tillräckligt styr  och kontrollerbara vilket ökar riskerna för oacceptabla emissioner under bland annat utmatning och efterbehandling. Det finns flera exempel på reaktorbaserad fastfasrötning av matavfall respektive restavfall där processtiderna inte överstiger två månader. Av vägledningstexten till råden (Handbok 2003:4) framgår också att en teknikutveckling bör kunna stödjas t.ex. genom att möjligheten till tidsbegränsade tillstånd används i sådana fall där processtiden överstiger sex månader. Det är möjligt att en enklare rötning av restavfall kan motivera en något längre processtid. Denna tid bedöms dock inte behöva överstiga ett år om den sker under någorlunda styr  och kontrollerbara former varför en miljömässigt godtagbar rötning av restavfall enligt Naturvårdsverkets bedömning inte bör överskrida ett års processtid.

Bolaget har även hänvisat till riksdagens uttalade stöd (1997/98:JoU7) för ".lokalt och miljömässigt lämpliga lösningar, att forskning om och utveckling av biologiska återvinningsmetoder inte försvåras samt att miljömässigt godtagbara behandlingsmetoder för nyttiggörande av det organiska avfallet underlättas". Bolaget säger sig ha stött sig på detta uttalande vid utarbetandet av aktuell metod. Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd och vägledning i frågan i linje med riksdagens synsätt. Verket kan inte i utskottets skrivelse utläsa något stöd för just bolagets metod.

Norra Åsbo renhållnings AB (Nårab) har genmält och anfört följande.

Sammanfattning

I BCR placerar Nårab sorteringsrester från hushåll och industri. Nårab anser inte detta som utsorterat avfall. Nårab ifrågasätter vidare om den del av hushållsavfallet som placeras i BCR är brännbart enligt den definition som finns i miljöbalken. Nårab anser vidare att behandling i BCR inte är deponering då avfallet skall grävas ur reaktorn efter behandlingens slut. Flera olika sakkunniga har utifrån olika förutsättningar studerat behandlingen av avfall i biocellsreaktorer. Deras slutsatser är att det pågår en process i reaktorn, att behållaren i vilken processen sker är att betrakta som tät, att den rötrest som uppkommer i biocellsreaktorerna går att avyttra, att processen i reaktorn går att styra och att avsevärda mängder energi går att utvinna ur processen. Nårab anser alltså att det avfall som behandlas i BCR varken är utsorterat, brännbart eller att behandlingen är att betrakta som deponering.

Synpunkter på Länsstyrelsens yttrande

Länsstyrelsen hänvisar i sitt yttrande till ett antal EG-domar som visar på vad som skall betraktas som bortskaffande och vad som är att betrakta som återvinning. Dessa domar är mycket kontroversiella och delvis motstridiga. Huvudregeln i resonemanget är dock att en åtgärd vars huvudsyfte är bortskaffande av avfall och bieffekten av åtgärden är återvinning av energi eller material skall klassificeras som bortskaffande. Behandlingen i BCR är en del i en kedja av åtgärder för att återvinna så mycket som möjligt. Behandlingen i BCR syftar till att samla upp all energi som finns i det blöta organiska avfallet och på så vis stabilisera avfallet. Avfallet skall efter behandlingen i BCR grävas ut, krossas och sorteras i olika fraktioner. De olika fraktionerna går sedan till andra återvinningsåtgärder. Nårab anser att behandlingen i BCR inte kan klassas som bortskaffande utan huvudsyftet är energiutvinning och stabilisering för att möjliggöra efterföljande återvinningsåtgärder.

Länsstyrelsen anser vidare att Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 bör beaktas vid utgrävning av animaliska biprodukter. Nårab finner att förordningen 1774/2002 inte avser den typ av avfall som Nårab placerar i BCR restavfall från hushåll. Små mängder kategori 3 material har tillförts BCR. Nårab bedömer att de hygieniska aspekterna klaras i samband med efterkomposteringen.

Synpunkter på Naturvårdsverkets yttrande

Nårab delar synen i svensk och europeisk avfallsstrategi som Naturvårdsverket citerar i sitt yttrande. Det är av precis den anledningen Nårab utvecklat BCR-tekniken. För blandat restavfall finns i dag två behandlingsalternativ nämligen förbränning i avfallspanna eller behandling i BCR. Förbränning är det näst sämsta alternativet i avfallshierarkin och vid förbränning av blandat avfall bildas 20 % slagg, som betraktas som icke farligt avfall och ca 5 % flygaska som betraktas som farligt avfall. Vid behandling i BCR återvinns 25-30 % av innehållet som biogas, ca 30 % kan användas som anläggningsjord, 20-25 % kan materialåtervinnas eller skickas till förbränning och ca 20 % går till deponering. Nårab kan i BCR-behandlingen materialåtervinna ca 80 % av avfallet och endast 20 % blir avfall som måste slutbehandlas i deponi. Ur svensk och europeisk avfallsstrategi är alltså behandling i BCR betydligt bättre än förbränning.

Naturvårdsverket anför att minst 35 % av allt matavfall skall återvinnas genom biologisk behandling till 2010. Nårab tycker detta är bra men hade gärna sett ett mer ambitiöst mål. Nårab har infört ett långtgående källsorteringssystem med fastighetsnära insamling av 8 fraktioner med bl.a. insamling av matavfall i Perstorps kommun och avser att fortsätta i Klippans kommun. Under införandet av den fastighetsnära insamlingen är BCR-behandlingen ett mycket billigt och flexibelt system för materialåtervinning ur restavfall från hushållen. Att på oklara grunder tvinga Nårab till förbränning av restavfallet i en avfallsförbränningsanläggning kommer ytterligare att försvåra och fördyra införandet av fastighetsnära källsortering. Att förbjuda enkel och resurssnål teknik att återvinna restavfall kan allvarligt skada tilltron till möjligheten att införa fastighetsnära källsortering på andra ställen i landet och därmed äventyra det uppsatta målet för biologisk behandling. Naturvårdsverket anför att förbränning med energiutvinning i normalfallet är den miljö- och resursmässigt mest lämpliga metoden för det avfall som återstår efter källsortering. Nårab anser att behandling i BCR är bättre. Av avgörande betydelse är också att det som i dag förbränns i avfallsförbränningsanläggningarna är till minst 80 % sådant avfall som med källsortering kan sorteras ut och materialåtervinnas. Den strategi som Naturvårdsverket driver för närvarande med förbud mot alla alternativ till förbränning av restavfall kommer att permanenta avfallsförbränning av blandat avfall för 20-30 år framåt i tiden och försvåra införande av källsortering. Naturvårdsverkets hållning i denna fråga strider mot första och andra kapitlet i miljöbalken.

I sitt yttrande kommer Naturvårdsverket via ett cirkelbevis och utan motivering fram till att restavfall från hushållen är att betrakta som utsorterat brännbart avfall. Något lagstöd för detta finns inte. Nårab menar att det som blir kvar efter sortering inte kan betraktas som utsorterat. Det är också tveksamt om avfallet är brännbart enligt den definition som finns i 15 kap. miljöbalken på grund av den höga vattenhalten i det avfall som placeras i Nårab:s BCR.

Naturvårdsverket definierar begreppet deponering som avfall som läggs på deponi. Enligt 5 § avfallsförordningen avses med deponi en plats där avfall lagras innan återvinning under längre tid än tre år eller lagras innan bortskaffande under längre tid än ett år. Naturvårdsverket har i citeringen av § 5 medvetet eller omedvetet utelämnat orden eller behandlas. Den korrekta lydelsen av 5 § avfallsförordningen är alltså ”Som deponi avses inte en plats eller anläggning där avfall lagras innan det återvinns eller behandlas om lagringen sker för en kortare period än tre år”. Lagstiftningen skiljer alltså på begreppen deponering, lagring och behandling. För att förklara begreppet lagring för Naturvårdsverket in ett nytt begrepp ”passiv hantering där avfallet inte bearbetas” och anför, utan att förklara vad man menar med detta nya begrepp, att den maximala passiva behandlingstiden är tre år för att verksamheten inte skall betraktas som deponering. Nårab finner det anmärkningsvärt att en statlig myndighet inte korrekt citerar gällande lagstiftning och försöker hitta på nya egna begrepp. Lagra är enligt Svenska Akademins ordlista att lägga i lager. Denna betydelse av ordet lagra är helt i linje med den gängse uppfattningen i dag, och den uppfattning Naturvårdsverket i andra sammanhang ansluter sig till, hur en deponi skall vara, dvs. upplaget skall vara tätt och avfallet skall lagras torrt. I branschen är en deponi en anläggning för slutlig förvaring av avfall. Detta framgår också bl.a. i förarbeten till lagen om skatt på avfall ”Enligt regeringens uppfattning bör i skattelagen med deponering i första hand förstås uppläggning av avfall för slutlig förvaring”.

Naturvårdsverket hävdar att avfallsbranschen i stort anser att behandling som tar längre tid än tre år skall betraktas som deponering. Vad Nårab erfar förekommer inte något officiellt ställningstagande från Renhållningsverksföreningen. Nårab känner till att det finns personer med knytning till avfallsförbränningsanläggningar som har de åsikter Naturvårdsverket menar vara allmänt vedertagna, verkligheten är dock att de experter i branschen som känner till problematiken har uppfattningen att deponering är en slutbehandlingsmetod och att biologisk behandling av t.ex. restavfall kan ta längre tid än tre år.

Naturvårdsverket gör i svepande ordalag jämförelser mellan behandling i BCR och deponering i en välskött deponi. Nårab har tidigare visat på avgörande fysikaliska och kemiska skillnader mellan en deponi och BCR. Nårab anser det som en avgörande skillnad att de på förhand talar om ungefär hur länge avfallet skall behandlas i biocellsreaktorn innan avfallet går till nästa återvinningssteg.

Naturvårdsverket anser att den definition som finns på begreppet behandling i deponeringsförordningen och som härstammar från EG-direktivet om deponering inte är relevant då det enligt verket inte råder någon motsättning mellan deponering och behandling. Naturvårdsverket har i sitt yttrande jämställt deponering med lagring och sedan jämställs deponering med behandling som ändrar avfallets egenskaper. Detta resonemang leder till att avfallet i biocellsreaktorn samtidigt lagras, behandlas och deponeras, begrepp som lagstiftare tydligt gör skillnad på.

Naturvårdsverket har utfärdat allmänna råd till 2 kap. 3 § miljöbalken (NFS 2003:15). De allmänna råden avser lagring, rötning och kompostering av källsorterat matavfall, livsmedelsrelaterat verksamhetsavfall, avloppsslam, naturgödsel samt park- och trädgårdsavfall. De avser alltså inte restavfall från hushåll och industri. Det finns för närvarande ingen fungerande fullskaleanläggning för rötning av restavfall från hushåll och industri. Alla som är insatta i problematiken med rötning av restavfall från hushåll och industri är införstådda i att denna behandling inte kan jämföras med t.ex. rötning av källsorterat matavfall och att rötning av restavfall från hushåll och industri tar avsevärt längre tid än sex månader.

I ett mål mellan Nordvästra Skånes Renhållning AB (NSR) och Riksskatteverket har Länsrätten i Dalarna förordnat en sakkunnig, OP. Han har utrett om behandling av avfall i biocellsreaktorer på Filborna avfallsanläggning sker i slutna kärl, om processen går att styra på ett acceptabelt sätt, om energi kan utvinnas ur processen och om den slutprodukt som erhålls som jordförbättringsmedel går att avyttra. Målet i Länsrätten handlar om behandling av avfall i BCR är skattepliktig enligt lagen om skatt på avfall (1999:673), men det finns kopplingar mellan detta mål och föreliggande ärende. Länsrätten anser att behandling av avfall i BCR inte skall betraktas som deponering.

Nårab vill först påpeka att konstruktionen av Nårab:s reaktorer skiljer sig något från de reaktorer som finns på NSR. Varje reaktor på Nårab innehåller endast ca 5 000 m3 lätt nedbrytbart avfall, varje reaktor på Nårab går att enkelt nå uppifrån och från kortsidan, varje reaktor täcks med plast för att hindra luftinträngning och gasutsläpp och i varje reaktor finns perforerade rör för återföring av t.ex. pressvatten till reaktorn. Reaktorerna på NSR innehåller ca 100 000 m3 avfall. De är tätade med plast. Reaktorerna består av ett antal mindre delreaktorer som inte är separerade med plastliner. Delreaktorerna har eget gasuppsamlingssystem. Pressvatten från reaktorn återförs till toppen av den stora reaktorn.

Nårab ställer sig huvudsakligen bakom OP:s synpunkter och slutsatser, men vill i detta sammanhang göra vissa kommentarer.

1. OP konstaterar att reaktorkonstruktionen på NSR har tillfredsställande täthet under rötningsprocessen. Kärlet är dock inte slutet under inläggningsfasen, vilket för övrigt gäller alla fastfasreaktorer. Nårab liksom NSR anser att inläggningsfasen är en förkompostering som alltså inte ingår i rötprocessen, vilket gör att denna invändning mot täthetskravet inte är relevant för denna del av behandlingen. Det är vidare så att inläggningsfasen endast motsvarar ca 5 % av den totala behandlingstiden.

2. Under avsnittet om styrning av reaktorprocessen, görs jämförelser med pumpbart avfall, vilket inte är relevant för detta ärende. OP diskuterar möjligheten till styrning av reaktorerna. Han konstaterar att processen går att styra, men att möjligheterna att styra processen är begränsade på grund av den reaktorstorlek (ca 100 000 m3) som används på NSR. P anser att mindre reaktorvolymer gör att styrning och processoptimering blir bättre. Nårab vill i detta sammanhang påpeka att reaktorerna på Nårab endast är ca 5 % av den storlek OP kommenterar och att Nårab har kontinuerlig återföring av det pressvatten som bildas i reaktorerna. Under detta avsnitt diskuteras vidare behandlingstider. P gör jämförelser med fastfasreaktorer för matavfall och trädgårdsavfall. Nårab anser att dessa jämförelser inte är relevanta då det avfall som Nårab och NSR rötar är restavfall från hushållen med en helt annan karaktär än det avfall som P jämför med. P anför i detta sammanhang att det finns en treårsgräns i LSA vad gäller behandlingstiden. Nårab anser att detta är en missuppfattning. Den treårsgräns som finns i LSA gäller lagring av avfall före återvinning eller behandling och inte behandling av avfall, vilket klart framgår i förarbetena till LSA och av Regeringsrättens dom från den 13 juli 2001.

3. P konstaterar vidare att en betydande mängd energi utvinns vid rötningen.

4. P konstaterar också att slutprodukten efter behandlingen på NSR är möjlig att avyttra. Det avfall som placeras i Nårab:s BCR är av samma typ som på NSR, varför Ps slutsatser även bör gälla för de slutprodukter som kommer från Nårab:s BCR.

Sammanfattningsvis konstaterar P att biocellsreaktor är ett slutet kärl under processen. Han konstaterar att energi kan utvinnas ur processen, och att det är troligt att slutprodukten kan avyttras.

Nårab konstaterar att OP:s sakkunnigyttrande stöder Nårab:s uppfattnings vad gäller frågan om processen sker i ett slutet kärl och om det är möjligt att avyttra slutprodukten. P argumenterar utifrån behandlingstidens längd och den stora avfallsvolymen (ca 100 000 m3) att reaktorn inte styrs på ett mer omfattande sätt. P gör i detta sammanhang jämförelser med fastfasreaktorer för matavfall och trädgårdsavfall, dessa jämförelser anser Nårab inte relevanta. P anför i sista meningen i sitt yttrande att ”En behandlingstid som är kortare än tre år är fullt möjlig att uppnå för fast avfall av den karaktär som läggs i biocellsreaktorn”. Nårab tror liksom P att det är möjligt att processen genom optimal styrning kan minskas till ca tre år och Nårab har detta som ett mål. Nårab är väldigt intresserad av resultat från fullskaleförsök som pekar i denna riktning, men Nårab känner inte till några sådana resultat. Nårab ser i dag heller inga ekonomiska eller miljömässiga fördelar med ett snabbt genomflöde i reaktorerna utan anser att det är viktigare att rötprocessen är fullständigt avslutad innan reaktorerna öppnas så att inga onödiga utsläpp sker i samband med att en reaktor öppnas. Det är vidare så att reaktorerna på NSR och Nårab skiljer sig särskilt vad gäller möjligheten till styrning av processen. Nårab:s reaktorer är avsevärt mindre än reaktorerna på NSR. Det sker en kontinuerlig återföring av pressvatten via de horisontella perforerade vattenrör som finns i varje reaktor och det finns möjlighet att tillsätta annat som kan optimera rötningen.

Nårab har med anledning av detta ärende anlitat två experter, i biologisk behandling och rötning av avfall, att granska OP:s sakkunnigyttrande och visa på skillnaden mellan rötning av pumpbart avfall och fastfasrötning samt att visa på den samhällsekonomiska betydelsen av att fortsatt utveckling av fastfasrötning pågår och inte stoppas av formella eller skattetekniska skäl (Nårab har bifogat denna skrivelse som bilaga 3 till genmälet).

Nårab har nyligen öppnat en reaktor och undersökt hur processen fortskrider. Av undersökningen framgår

– att anaerob miljö finns i hela biocellsreaktorn varför tillslutningen är tät

– att den biologiska aktiviteten är hög och ligger på samma nedbrytningshastighet som rötkammare vid reningsverk eller biogasanläggningar

– att processen kan styras genom återföring av dränvatten från reaktorn

– att det vid utgrävningen bör vara möjligt att utvinna en brännbar och en organisk fraktion. Undersökningen visar att behandlingen i BCR är helt jämförbar med annan biologisk behandling.

Naturvårdsverket diskuterar i sitt yttrande behandlingstider på sex månader till maximalt ett år för biologisk behandling. Det finns i allmänna råden 2003:15 inga miljömässiga argument, vad gäller rötning av avfall i en tät behållare, för en begränsning av behandlingstiden. Nårab kan inte se några miljömässiga fördelar med kort behandlingstid, utan snarare tvärt om, så länge behållaren i vilken rötningen sker är tät. Det miljömässigt viktiga är att rötningsprocessen är avslutad när avfallet grävs ut så att inga emissioner uppstår.

Nårab anser att Naturvårdsverket, genom sina försök att stoppa behandlingen av avfall i BCR med hänvisning till att behandlingstiden är för lång, inte följer riksdagens uttalande i 1997/98:JoU att ”stöd till ytterligare utveckling av lokalt och miljömässigt lämpliga lösningar, att forskning om och utveckling av biologiska återvinningsmetoder inte försvåras samt att miljömässigt godtagbara behandlingsmetoder för nyttiggörande av det organiska avfallet underlättas”. Naturvårdsverket hänvisar i detta avseende till ovan diskuterade allmänna råd 2003:15. Nårab och de experter på rötning som Nårab konsulterat ser inga miljömässiga problem med de behandlingstider som är aktuella i detta sammanhang.

Förhandsyttrande

Länsstyrelsen hänvisar i sitt yttrande till flera domar i EG-rätten. De har delvis motstridiga bedömningar och är allmänt mycket omtvistade. Naturvårdsverket finner i sitt yttrande att den aktuella frågan är av stor betydelse ur ett miljö- och resurshushållningsperspektiv. Mot denna bakgrund anhåller Nårab om att Miljödomstolen i detta ärende inhämtar ett förhandsyttrande från EG-domstolen.

DOMSKÄL

Förhandsbesked

Miljödomstolen finner det inte nödvändigt inhämta det av bolaget begärda förhandsbeskedet från EG-domstolen.

Tillämplig lagstiftning m.m.

Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.

Enligt 9 kap. 5 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om förbud m.m. i fråga om miljöfarlig verksamhet. Sådana föreskrifter kan enligt 24 kap. 1 § begränsa ett tidigare meddelat tillstånd.

Genom 9 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall (deponeringsförordningen) har regeringen förbjudit deponering av utsorterat brännbart avfall från den 1 januari 2002. Enligt 13 § får Länsstyrelsen i det enskilda fallet medge dispens från förbudet i 9 §.

Enligt 1 § deponeringsförordningen är syftet med förordningen att förebygga och minska de negativa effekter deponering av avfall kan orsaka på människors hälsa och på miljön, särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft, och på den globala miljön, under en deponis hela livscykel. Enligt 2 § har termerna brännbart avfall, deponering och deponi i förordningen samma betydelse som i avfallsförordningen (2001:1063). Enligt 14 § deponeringsförordningen får endast avfall som har behandlats deponeras. Med behandling avses användning av fysikaliska, termiska, kemiska eller biologiska metoder, inklusive sortering, som ändrar avfallets egenskaper så att dess mängd eller farlighet minskas, hanteringen underlättas eller återvinning gynnas. Enligt 25 § samma förordning skall verksamhetsutövaren se till att deponigas samlas in från deponier som tar emot biologiskt nedbrytbart avfall för deponering. Insamlad deponigas skall enligt 8 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:14) om deponering av avfall behandlas och utnyttjas. Om insamlad gas inte kan användas för energiutvinning, skall den facklas eller hanteras på annat miljömässigt mer effektivt sätt.

Med utsortering av brännbart hushållsavfall menas, enligt 5 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:17) om hantering av brännbart avfall, att sortera ut brännbart avfall från

– avfall som inte är brännbart, och

– annat brännbart avfall som i utsorterade fraktioner utgör farligt avfall.

Naturvårdsverket har gett ut allmänna råd om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:22). Som allmänt råd till förbudet i 9 § deponeringsförordningen har Naturvårdsverket angett följande: Som utsorterat brännbart avfall bör anses bl.a. sådant brännbart avfall som huvudsakligen är sorterat enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:17) om hantering av brännbart avfall och som innehåller så små mängder ej brännbart avfall att den vidare behandlingen inte påverkas.

Enligt 1 § avfallsförordningen (2001:1063) gäller förordningen avfall och avfallets hantering. För vissa avfallsslag och viss avfallshantering finns ytterligare bestämmelser i andra förordningar eller i föreskrifter som meddelats med stöd av andra förordningar. Om annat inte är särskilt angivet, gäller de bestämmelserna framför bestämmelserna i avfallsförordningen. Av 4 § framgår att med brännbart avfall avses sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat. Av 4 § framgår vidare att med återvinning av avfall avses förfaranden som anges i bilaga 4 till förordningen. De återvinningsförfaranden som omnämns i målet är R1 Huvudanvändning som bränsle eller andra metoder att generera energi och R3 Återvinning/vidareutnyttjande av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel (inklusive kompostering och andra former av biologisk omvandling). Med bortskaffande av avfall avses enligt 4 § förfaranden som anges i bilaga 5 till förordningen. I målet omnämnda bortskaffningsförfaranden är D1 Deponering på eller under markytan (t.ex. på avfallsupplag) och D8 Sådan biologisk behandling som inte annars anges i denna bilaga och som leder till en slutprodukt i form av föreningar eller blandningar som bortskaffas med ett förfarande som avses i bilagan. Enligt 5 § avses med deponi upplagsplats för avfall. Som deponi anses inte en plats eller anläggning där avfall

1. omlastas för att beredas för vidare transport till en annan plats där det skall återvinnas, behandlas eller bortskaffas,

2. lagras innan det återvinns eller behandlas, om lagringen sker för en kortare period än tre år, eller

3. lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker för en kortare period än ett år.

Naturvårdsverket har gett ut allmänna råd (NFS 2003:15) till 2 kap. 3 § miljöbalken om metoder för yrkesmässig lagring, rötning och kompostering av avfall. Av råden framgår bl.a. följande. Råden är avsedda att ge vägledning om försiktighetsmått vid tillämpning av metoder för bl.a. yrkesmässig rötning och kompostering i tillståndspliktiga anläggningar som mottar källsorterat matavfall, livsmedelsrelaterat verksamhetsavfall samt avloppsslam. Huvudprocessen vid rötning och kompostering bör ske i sluten form på ett sådant sätt att insamling av bildad gas och vätska är möjlig. En komposteringsprocess bör anses vara sluten under förutsättning att materialet innesluts i behållare eller genom täckning. Styrningen av huvudprocessen vid kompostering och rötning bör vara sådan att tiden i huvudprocessen understiger sex månader.

Miljödomstolens bedömning

Är avfallet utsorterat?

Det avfall som placeras i s.k. biocellsreaktor är enligt Nårab den rest som uppstår efter det att olika återvinningsbara fraktioner med producentansvar liksom farligt avfall sorterats bort. Bolaget anser att detta restavfall inte kan betraktas som utsorterat. Naturvårdsverket anser däremot att med ”utsorterat” menas sådant avfall som huvudsakligen är sorterat enligt verkets föreskrifter (NFS 2001:17). Dessa innebär att hushållen skall ha givits möjlighet att sortera ut avfall som inte är brännbart samt farligt avfall. Verket anser att en sådan sortering är möjlig i de kommuner som levererar avfall till den aktuella anläggningen.

Miljödomstolen anser att varje fraktion som uppstår –  efter det att vissa avfallsslag aktivt separerats från andra – också måste betraktas som utsorterad i formell mening. Med beaktande av vad bolaget uppgivit om den källsortering som förekommer är det avfall som placeras i biocellreaktor därför att anse som utsorterat.

Är avfallet brännbart?

Bolaget anser vidare att det är tveksamt om avfallet kan betraktas som brännbart med hänsyn till dess höga vattenhalt. Naturvårdsverket åberopar allmänna råd om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:22), enligt vilka utsorteringen av brännbart avfall bör resultera i en restfraktion av brännbart hushållsavfall som inte innehåller mer ej brännbart avfall eller farligt avfall än att fraktionen i sin helhet är att anse som utsorterat brännbart avfall. Naturvårdsverket anser att den aktuella fraktion som består av matavfall, ej utsorterade förpackningar av främst papper och plast, blöjor, trädgårdsavfall, hushållspapper, kuvert, trä, textil och en mindre mängd keramik, glas och metall, sammantaget kan anses som brännbar enligt definitionen i 4 § avfallsförordningen.

Miljödomstolen anser att det är möjligt att förbränna huvuddelen av den aktuella avfallsfraktionen utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat. Avfallet är därmed som helhet att betrakta som brännbart.

Är biocellsreaktorn att anse som en deponi?

Bolaget anser att biocellsreaktorn inte är en deponi utan att den antingen skall betraktas som ett återvinningsförfarande enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (R1 eller R3) eller som ett bortskaffningsförfarande enligt bilaga 5 till samma förordning (D8).

Naturvårdsverket anser att behandling som tar längre tid än tre år i normalfallet bör betraktas som deponering. Länsstyrelsen anser att varken energiutvinning eller eventuell materialåtervinning från biocellsreaktorn gör att hantering av avfall i biocellsreaktorn kan uppfattas som ett återvinningsförfarande, utan att hanteringen är ett bortskaffningsförfarande som innebär att avfallet läggs på deponi.

Av bilaga 5 till avfallsförordningen framgår att deponering och behandling är två olika typer av bortskaffningsförfaranden.

Enligt 14 § deponeringsförordningen avses med behandling användning av fysikaliska, termiska, kemiska eller biologiska metoder, inklusive sortering, som ändrar avfallets egenskaper så att dess mängd eller farlighet minskas, hanteringen underlättas eller återvinning gynnas.

Miljödomstolen anser att det av bolaget beskrivna förfarandet med rötning i en s.k. biocellreaktor uppvisar relevanta skillnader jämfört med traditionell deponering och som leder till viss återvinning av bl.a. metangas. Utvinningen av metangas sker dock inte på ett så slutet och kontrollerat sätt att den kan betraktas som ett återvinningsförfarande. Likväl gynnas återvinningen av metangas i en sådan omfattning att förfarandet bör betraktas som en form av behandling. Denna behandling leder till en icke brännbar slutprodukt som kan bortskaffas med förfarande som avses i bilaga 5 till avfallsförordningen – t.ex. deponering. Därmed kan  verksamheten hänföras till bortskaffningsförfarandet D8. Naturvårdsverkets uppfattning att betrakta en behandling som pågår under längre tid än tre år som deponering saknar stöd i förordningarna.

Miljödomstolen finner således att Nårab i sin biocellreaktor behandlar utsorterat brännbart avfall. Verksamheten strider därmed inte mot deponeringsförbudet i 9 § deponeringsförordningen. Länsstyrelsens förbud skall upphävas.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (prövningstillstånd krävs)

Överklagande senast den 29 april 2004.

Klas Bergenstråhle                                                         Bertil Varenius

I detta avgörande har deltagit rådmannen Klas Bergenstråhle, ordförande, och miljörådet Bertil Varenius. Föredragande har varit Kenneth Pettersson.