Regeringsrätten referat RÅ 1994 ref. 13

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1994 ref. 13
Målnummer
2814-92
Avdelning
2
Avgörandedatum
1994-03-07
Rubrik
Bygglov för tillfällig åtgärd har ansetts kunna meddelas för ändring av bostadshus till förskola inom område, som enligt genomförd detaljplan är avsett endast för bostadsändamål.
Lagrum
8 kap. 1 §, 11 § och 14 § samt 17 kap. 4 § plan- och bygglagen (1987:10)

Fastigheten Papegojan 17 i Malmö kommun låg inom område för vilket gällde en stadsplan fastställd den 22 april 1983. Planen, som enligt 17 kap. 4 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, gällde som detaljplan, föreskrev att mark inom den del av planområdet där fastigheten låg fick

användas endast för bostadsändamål och att på befintlig byggnad ej fick vidtas sådan förändring som förvanskade dess yttre form och speciella karaktär. Fastigheten hade tagits i anspråk för sitt planenliga ändamål.

Byggnadsnämnden i Malmö kommun beviljade den 14 juni 1989 Ängsmarkens förvaltnings AB bygglov för att inreda

bostadshuset på fastigheten Papegojan 17 till förskola som tillfällig åtgärd för en tid av tio år från beslutets dag.

L.W. och A-L.W.-H. m.fl. ägare av fastigheter i grannskapet till fastigheten Papegojan 17 överklagade beslutet och yrkade bl.a. att bygglovsansökningen skulle avslås. Till stöd för sin talan anförde de i huvudsak att PBL inte gav möjlighet att bevilja bygglov för tillfällig åtgärd i det aktuella fallet, att byggnadsföretaget inte var förenligt med planens bevarandeintentioner, att trafikproblemen i området skulle komma att förvärras och att ett flertal förskolor redan fanns i området.

Länsstyrelsen i Malmöhus län (1989-10-31), som besökte platsen, yttrade såvitt här är i fråga: Byggnadsnämnden har meddelat bygglov för tillfällig åtgärd med stöd av 8 kap. 14 § PBL. Enligt länsstyrelsens mening kan den aktuella förskoleverksamheten hänföras till sådan tillfällig åtgärd som avses i denna bestämmelse. Byggnadsföretaget kan inte anses förvanska byggnadens yttre form eller speciella karaktär. Inte heller kan verksamheten befaras medföra några olägenheter av betydelse för omgivningen. Någon annan omständighet som bör utgöra hinder mot att meddela bygglov för tillfällig åtgärd har inte heller kommit fram. -

Länsstyrelsen avslår överklagandena.

L.W. och A-L.W.-H. överklagade och yrkade bl.a. att kammarrätten med ändring av länsstyrelsens beslut skulle avslå bygglovsansökningen.

Kammarrätten i Göteborg (1991-02-25, Kihlgren, Wicander) yttrade: Åtgärden att inreda det befintliga bostadshuset på fastigheten till förskola strider mot detaljplanen och utgör enligt 8 kap. 11 § PBL hinder mot bygglov. – Av 8 kap. 14 § PBL framgår emellertid att bygglov för

tillfällig åtgärd får lämnas om permanent bygglov inte kan ges på grund av bestämmelserna i 11 § eller 12 § samma kapitel. – I specialmotiveringen till 8 kap. 14 § PBL (prop. 1985/86:1 s. 722) anför departementschefen bl.a. följande. "En nyhet i mitt förslag är att tillfälligt lov kan ges även för ändring av en byggnads användningssätt och att det ändrade användningssättet kan gälla även en del av en byggnad. På så sätt kan t.ex. några lägenheter i ett flerbostadshus under en tid användas för ett provisoriskt ändamål t.ex. till förskola, fritidshem eller skollokaler. Man kan också tänka sig möjligheten att bostäder

tillfälligt omvandlas till kontor i samband med

stadsförnyelse eller ombyggnad". – I kommentaren till PBL av Didon m.fl. uttalas bl.a. följande (s. 481 f.). Avsikten med bestämmelsen om lov för tillfällig åtgärd synes ha

varit att åtgärder som strider mot detaljplan eller

områdesbestämmelser eller som i och för sig träffas av ett detaljplanekrav skall kunna tillåtas som en tillfällig åtgärd i avvaktan på att det mer långsiktiga ändamålet

enligt planen verkligen skall genomföras. I den allmänna motiveringen anförde departementschefen nämligen bl.a. följande i frågan (prop. s. 163). "Vid planläggning kan aktualiteten variera för planens genomförande i olika delar. Mycket vanligt är att ett område utgör reservat för någon framtida trafikanläggning eller något annat allmänt ändamål. Sådana delar av samhällets struktur måste

planläggas så långt i förväg att det kan ta både 10 och

20 år innan verkställigheten aktualiseras. Under

mellantiden måste marken användas på något meningsfullt sätt. Det kan t.ex. vara lämpligt att anlägga en bollplan eller uppföra en mindre byggnad". – Syftet med regleringen av lov för tillfälliga åtgärder framgår av

departementschefens uttalande. Därav torde kunna utläsas att paragrafen inte är avsedd att användas för att mera allmänt lämna lov till planstridiga åtgärder som är av mer eller mindre permanent natur. – Med uttalandena i

specialmotiveringen har departementschefen uppenbarligen endast avsett att ge några exempel på ett ändrat

användningssätt avseende en del av en byggnad. Att med utgångspunkt enbart i dessa uttalanden dra den slutsatsen att bygglov för tillfällig åtgärd bör ges i det här fallet är därför inte möjligt. Vid bedömningen måste även vägas in bl.a. de uttalanden som departementschefen har gjort i den allmänna motiveringen och det som sagts i kommentaren till PBL med anledning av dessa uttalanden. – Fastigheten Papegojan 17 i Malmö ligger inom ett område för vilket gäller en detaljplan fastställd 1983. Enligt den planen får fastigheten endast användas för bostadsändamål. Den byggnad på fastigheten som åtgärderna avser är en bostadsfastighet, som uppenbarligen hittills använts i enlighet med det ändamålet i planen. Det kan därför knappast sägas röra sig om att finna en lämplig användning för den i avvaktan på

att det mer långsiktiga ändamålet enligt planen skall genomföras. Det skulle därmed inte vara fråga om sådan situation som enligt de återgivna uttalandena i kommentaren till PBL har ansetts motivera att en fastighet bör få användas för en tillfällig åtgärd i strid mot

bestämmelserna i detaljplanen. – Av uppgifter som

föreligger i målet framgår vidare att bolaget från början var inriktat på att söka permanent bygglov för åtgärderna. Det är uppenbarligen först när man insett att det inte funnits förutsättningar att bevilja ett sådant lov som man kommit på tanken att söka bygglov för tillfälliga åtgärder. Någon utredning som visar att det i verklig mening rör sig om ett tillfälligt behov eller när detta behov kan

förväntas upphöra föreligger dock inte i målet. – Enligt socialförvaltningens planer skall förskolan ta emot 30 barn fördelade på två avdelningar. Verksamheten skall bedrivas i två våningsplan. Det är således en ganska omfattande

verksamhet som socialförvaltningen binder upp sig för på fastigheten. Härtill kommer att det för att lokalerna i byggnaden skall kunna användas som förskola krävs betydande ändringar i denna. Enligt klagandenas uppgifter, som inte motsägs av någon annan utredning i målet, skulle det röra sig om investeringar i storleken 2,5 milj. kr. I det här sammanhanget bör även noteras att det sedan

förskoleverksamheten upphört torde krävas nya åtgärder för att återställa byggnaden i ett sådant skick att den åter kan användas för bostadsändamål. – Kammarrätten finner mot bakgrund av de sålunda redovisade omständigheterna att det i det här fallet inte kan anses röra sig om att tillgodose ett sådant tillfälligt behov som är förutsättning för att bygglov för tillfälliga åtgärder skall kunna ges i strid mot bestämmelserna i detaljplanen. – Med bifall till besvären upphäver kammarrätten länsstyrelsens och

byggnadsnämndens beslut.

Kammarrättsrådet Sjöbeck, referent, var av skiljaktig mening och anförde: Av 8 kap. 14 § första stycket PBL framgår bl.a. att om bygglov inte kan lämnas på grund av bestämmelserna i 11 och 12 §§ får bygglov för tillfällig åtgärd lämnas, om sökanden begär det. -

Åtgärden att inreda det befintliga bostadshuset till  förskola strider mot detaljplanen och utgör enligt 8 kap. 11 § PBL hinder mot bygglov. Bestämmelsen i 8 kap. 14 § PBL är emellertid en klart utformad lagregel av innebörden att de förutsättningar som normalt måste föreligga för att bygglov skall kunna meddelas inte gäller då det är fråga om tillfälligt lov. Lagstiftningen har alltså lämnat bygglov för tillfälliga åtgärder praktiskt taget oreglerade. Att tillfälligt bygglov inte kan lämnas för uppenbart permanenta åtgärder (t.ex. uppförande av ett helt nytt hus) måste anses ligga i sakens natur. Även åtgärder som påtagligt drabbar miljön eller kan innebära fara för närboendes hälsa torde utgöra hinder för

tillfälligt bygglov. Den i målet föreliggande åtgärden att inreda det befintliga bostadshuset till förskola kan inte anses vara en uppenbart permanent åtgärd eller anses medföra några betydande olägenheter för omgivningen. Jag anser därför att besvären borde ha avslagits.

Bolaget överklagade och yrkade i första hand att

Regeringsrätten, med undanröjande av kammarrättens dom, skulle återförvisa målet till kammarrätten för ny

handläggning. I andra hand yrkade bolaget att

Regeringsrätten måtte bevilja bolaget bygglov för att inreda bostadshuset på fastigheten Papegojan 17 i Malmö kommun till förskola som tillfällig åtgärd för en tid av tio år från domens dag. Till stöd för sin talan anförde bolaget i huvudsak följande.

I kammarrättens dom hade Ängsmarkens förvaltnings Aktiebolag angivits som part. Det korrekta namnet på bolaget var Ängsmarkens Förvaltningsbolag

Handelsbolag. Kammarrättens dom hade således givits mot fel part och borde därför undanröjas.

Den aktuella byggnaden utgjordes av ett hus i två plan om totalt 350 kvm. Byggnaden var vid bolagets förvärv av fastigheten inredd såsom ett tvåfamiljshus med två separata ingångar längs husets framsida. Bolaget köpte fastigheten för 800 000 kr. En förutsättning för att huset skulle kunna bebos var att omfattande renoveringsarbeten genomfördes. Innan renoveringsarbetena kom i gång fick bolaget veta att kommunen var intresserad av att hyra en lokal i området för att tillgodose ett tillfälligt behov av ökad barnomsorg. Eftersom byggnaden ändå skulle renoveras och en ombyggnad till barndaghem inte innebar några väsentliga förändringar av byggnadens yttre och inre skick fann bolaget det lämpligt att söka bygglov för att inreda byggnaden till daghem. Den totala kostnaden för renoverings- och

ombyggnadsarbetena uppgick till ca 2 500 000 kr, varav de kostnader som nedlagts för att anpassa byggnaden till daghemsverksamhet uppgick till ca 700 000 kr. En stor del av de kostnader som nedlagts för att anpassa byggnaden till daghemsverksamhet hade ett bestående värde och dessa investeringar skulle komma till användning även när

byggnaden skulle utnyttjas för bostadsändamål. Mot bakgrund härav kunde de nedlagda kostnaderna för ombyggnaden inte anses annat än högst skäliga. De gjorda investeringarna kunde inte på något sätt anses förta ombyggnaden dess

karaktär av tillfällig åtgärd. Kommunen hade enligt

hyreskontrakt den 2 juli 1989 förhyrt den ombyggda

fastigheten för 10 år för att använda den som förskola och daghem. Kostnaderna för att återställa byggnaden i sådant skick att den kunde användas för bostadsändamål beräknades inte överstiga 500 000 kr. För att göra detta behövdes endast relativt enkla åtgärder. I huvudsak krävdes att en av väggarna på ovanvåningen skulle muras igen, att en av entredörrarna åter öppnas samt att ett nytt kök skulle

installeras i byggnadens ena lägenhet. Ombyggnaden hade inte inneburit någon egentlig ändring av byggnadens yttre. Några olägenheter i form av risk för miljöskador eller för de närboendes hälsa kunde inte anses föreligga. Mot

bakgrund härav ansåg bolaget att förutsättningar för

beviljande av bygglov för tillfällig åtgärd förelåg.

Prövningstillstånd meddelades. Härefter försattes bolaget i konkurs. Konkursboet förklarade sig överta bolagets i Regeringsrätten förda talan.

Boverket avgav yttrande.

Regeringsrätten (1994-03-07, Wahlgren, Voss, Wadell, B. Sjöberg, Ragnemalm) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Den omständigheten att kammarrätten angett bolagets firma vara Ängsmarkens förvaltnings AB i stället för rätteligen Ängsmarkens Förvaltningsbolag Handelsbolag utgör inte skäl att återförvisa målet till

kammarrätten för ny handläggning. Bolagets

förstahandsyrkande skall således avslås.

Beträffande bolagets andrahandsyrkande är följande att anmärka.

Genom PBL avskaffades i princip den tidigare möjligheten att genom dispens bevilja permanenta avsteg från gällande plan. Av denna möjlighet återstår endast det snävt utmätta bemyndigandet i 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL att lämna bygglov till åtgärder som innebär "mindre avvikelser" från planen, om avvikelserna är förenliga med planens syfte. En varaktig förändring av markanvändningen till att avse annat ändamål än det i planen angivna förutsätter i andra fall planändring, i förekommande fall genom anlitande av s.k. enkelt planförfarande enligt 5 kap. 28 § PBL.

Däremot kvarstår möjligheten att under vissa

förutsättningar temporärt godta planstridiga åtgärder.

Enligt 8 kap. 14 § första stycket första meningen "får" på sökandens begäran tillfälligt bygglov meddelas, bl.a. om permanent lov inte kan lämnas på grund av att den sökta åtgärden strider mot detaljplanen (11 §). Står det vid antagandet av detaljplanen klart, att mark eller byggnad inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen, kan i planen meddelas bestämmelser om tillfällig användning av mark eller byggnad; har en ansökan om

tillfälligt bygglov stöd i en dylik detaljplanebestämmelse, "skall" enligt 8 kap. 14 § första stycket andra meningen sådant lov beviljas.

Syftet med den sistnämnda bestämmelsen om lov för

tillfällig åtgärd i enlighet med föreskrift i detaljplan är uppenbarligen att möjliggöra ett meningsfullt utnyttjande av marken i sådana fall där planläggningen ligger långt före den realistiska genomförandetidpunkten (se prop. 1985/86:1 s. 163). Vad gäller bygglov för tillfällig

åtgärd, som inte grundar sig på detaljplan men som enligt stadgandet ändå "får" meddelas, finns emellertid ingen grund för antagande, att institutet uteslutande skulle vara reserverat för situationer, där planen ännu ej genomförts. Lagtexten ger inget stöd för att en sådan begränsning

gäller, och uttalanden i förarbetena pekar också i motsatt riktning. Där anges som en nyhet att lov för en tillfällig åtgärd kan lämnas även för ändring av en byggnads

användningssätt, varvid som exempel anförs att några

lägenheter i ett flerbostadshus under en tid används för ett provisoriskt ändamål, t.ex. till förskola, fritidshem eller skollokaler, eller att bostäder tillfälligt omvandlas till kontor (prop. 1985/86:1 s. 722).

Regeringsrätten finner mot bakgrund av vad nu anförts, att det förhållandet, att det i målet aktuella området jämte byggnad redan en gång tagits i anspråk för bostadsändamål enligt den i detaljplanen intagna bestämmelsen, i sig inte utgör hinder mot bifall till ansökningen att tillfälligt få använda byggnaden som förskola.

Som ett grundläggande krav gäller emellertid att den avsedda åtgärden verkligen är tillfällig. Det är

naturligtvis därvid inte tillräckligt, att ansökningen endast avser en begränsad period, som ryms inom den i 8 kap. 14 § andra stycket föreskrivna maximitiden.

Omständigheterna måste också vara sådana, att åtgärdens

provisoriska karaktär med hänsyn till dess syfte och de tekniska och ekonomiska möjligheterna att återgå till ett planenligt användningssätt framstår som reell.

Som stöd för att det avsedda projektet är av tillfällig art har bolaget i huvudsak åberopat, att det tillkommit för att möta en tillfälligt ökad efterfrågan på förskoleplatser. Bolaget har understrukit att huvuddelen av

byggnadskostnaderna avser arbeten för att försätta

byggnaden i användbart skick och endast en mindre del avser ombyggnad för förskoleändamålet. Likaså har bolaget anfört att kostnaderna för att efter användning som förskola senare återställa byggnaden i sådant skick att den kan fungera som tvåfamiljsbostad kommer att bli begränsade.

Vad sålunda framkommit får enligt Regeringsrättens mening anses utgöra godtagbara skäl för att den åtgärd för vilken bygglov söks är att betrakta som tillfällig.

För bifall till ansökningen förutsätts dessutom en positiv utgång av den lämplighetsprövning som förutsätts i 8 kap. 14 § första stycket första meningen PBL, då där anges att bygglov för tillfällig åtgärd "får" lämnas. Även om bygglov för tillfällig åtgärd enligt 8 kap. 14 § första stycket

första meningen PBL jämförd med 11 § i samma kapitel får lämnas inte bara då åtgärden strider mot detaljplan – den situation som här står i fokus – utan också då den inte uppfyller kraven i 3 kap., kan man enligt Regeringsrättens mening inte vid lämplighetsprövningen bortse från sådana faktorer som enligt sistnämnda kapitel tillmäts betydelse (jfr Didon m.fl., Plan- och bygglagen, 1987, s. 480 f.). Av 3 kap. 2 § jämförd med 3 kap. 11 § PBL framgår bl.a. att     byggnadens användning inte får inverka negativt på

trafiksäkerheten eller på annat sätt medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Prövningen av dylika frågor innefattar med nödvändighet ett betydande mått av diskretionär bedömning.

Bolagets motparter – L.W. och A-L.W.-H. – har i målet i allt väsentligt inriktat sina invändningar på de trafiksvårigheter som den befarade ökade trafiken på gatan utmed den tillämnade förskolan skulle medföra.

I sitt av byggnadsnämnden i bygglovsbeslutet åberopade tillstyrkande yttrande den 8 juni 1989 anför

stadsbyggnadskontoret att åtskilliga lägenhetsförskolor av samma storlek som den i målet aktuella har tagits i anspråk i fler- och enbostadshusområden på olika ställen i Malmö utan att, enligt uppgift från socialförvaltningen, några påtagliga trafikproblem har rapporterats.

Stadsbyggnadskontoret finner ingen anledning att tro att resultatet blir annorlunda i detta fall, eftersom

upptagningsområdet för förskolan i görligaste mån begränsas till dennas omedelbara närhet.

Regeringsrätten finner inte tillräckliga skäl att

ifrågasätta den riskvärdering och lämplighetsprövning som har gjorts av den tillståndsgivande myndigheten.

Då enligt vad Regeringsrätten sålunda funnit hinder mot bifall till ansökningen om bygglov för tillfällig

användning av ifrågavarande bostadshus som förskola inte föreligger, skall bolagets andrahandsyrkande bifallas.

Regeringsrättens avgörande.

Regeringsrätten avslår yrkandet om återförvisning av målet till kammarrätten.

Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer länsstyrelsens beslut, till följd varav byggnadsnämndens överklagade beslut gäller.

Föredraget 1994-02-08, föredragande Sundberg, målnummer 2814-1992