Regeringsrätten referat RÅ 1994 ref. 69

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1994 ref. 69
Målnummer
2270-93
Avdelning
1
Avgörandedatum
1993-11-23
Rubrik
Fråga huruvida detaljplan har kunnat upphävas genom enkelt planförfarande i visst fall. Rättsprövning.
Lagrum
•  5 kap. 28 §, 29 § och 32 § plan- och bygglagen (1987:10)
•  1 § och 5 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
•  2 kap. 6 § och 3 kap. 2 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.
Rättsfall
•  RÅ 1991 ref. 85
•  RÅ 1991 ref. 93

Byggnadsnämnden i Halmstads kommun beslöt den 6 mars 1991 att genom enkelt planförfarande anta ett förslag till upphävande av detaljplan (byggnadsplan fastställd den 11 december 1969) för Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17. Till stöd för upphävandebeslutet åberopades följande. Byggnadsplanen var inaktuell och borde ej genomföras. I översiktsplanen (Ö 90) redovisades en kommunikationskorridor öster om samhället. Dessutom fanns riksintressen för naturvård och friluftsliv samt särskilda hushållningsbestämmelser enligt lagen (1987:12) om hushållning av naturresurser m.m., NRL. I det fall området senare kunde utnyttjas för exploatering fick detta prövas särskilt. Området kommer att bli bullerstört både från E6 utbyggd till motorväg och från den framtida leden öster om detsamma.

Värm-Dal Fastighets AB överklagade beslutet och anförde i huvudsak följande. Enligt byggnadsplanen skulle fastigheterna bebyggas för fritidsändamål. Planen, som inte enbart omfattade de nu aktuella fastigheterna utan även del av fastigheterna Tönnersta 5:5 och Gallared 1:2, omfattade ett område som till väsentlig del var bebyggt i huvudsak i enlighet med planen. Ett upphävande av planen skulle innebära en betydande värdeminskning av bolagets fastigheter. Planer på användning av området hade diskuterats med kommunen vid skilda tillfällen, varvid kommunen uppställt krav som försvårat en exploatering av fastigheterna. En användning av området för fritidsbebyggelse stod inte i strid med NRL. En fritidsbebyggelse skulle inte påtagligt skada natur- eller kulturmiljön i området och inte heller på annat påtagligt sätt påverka områdets karaktär. En fritidsbebyggelse skulle inte heller kunna sägas negativt påverka turismen eller friluftslivets intressen i området utan skulle snarast främja nämnda intressen. Det skulle också särskilt beaktas att området även idag gränsade till tätortsbebyggelse och att stora marker för turism och friluftsliv fanns reserverade i intilliggande områden. Ett behov av att upphäva gällande plan på denna grund motsades vidare av att kommunen i översiktsplan 90 angivit aktuellt område som utredningsområde för framtida tätortsbebyggelse. Översiktsplanen redovisade en kommunikationskorridor öster om samhället Gullbranna, vilken endast utgjorde ett reservat för eventuella framtida kommunikations- och ledningsstråk. Detta reservat skulle inte behöva påverkas negativt av en bebyggelse. Reservatet berörde därtill endast en mycket begränsad del av de aktuella fastigheterna. En bebyggelse för fritidsändamål på i vart fall den del av fastigheterna som inte berördes av kommunikationsleden skulle inte på något sätt motverka intresset för nämnda led. Intresset för att använda fastigheterna för turism och friluftsliv kunde också starkt ifrågasättas för det fall kommunikationsleden kom till stånd. – Med hänsyn till vad som anförts gjorde bolaget gällande att några allmänna intressen inte tillgodosågs genom upphävande av gällande plan. Planändringen var inte heller erforderlig för att tillgodose intentionerna med översiktsplan 90. En planändring innebar däremot att bolagets enskilda intresse allvarligt skadades. Ett beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen måste därvid leda till att planen inte upphävdes.

Länsstyrelsen i Hallands län (1991-11-12) avslog överklagandet och fastställde byggnadsnämndens beslut att upphäva detaljplanen samt yttrade: Genom beslut den 11 december 1969 fastställde länsstyrelsen byggnadsplan för Gallared 1:2, Gullbranna 1:13 och 1:17 samt Tönnersta 5:5 (planen omfattade även Gullbranna 1:15) avsedd för fritidsbebyggelse. Arealen omfattar 24,5 ha. Den del av planen som omfattade Gallared 1:2 har senare ändrats till helårsbebyggelse och torde nu vara helt utbyggd. Beträffande fastigheterna Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 i planen har inte någon exploatering alls kommit till stånd. – Enligt förarbetena till plan- och bygglagen (1987:10), PBL, tillämpas den huvudprincipen att staten med anledning av besvär normalt inte i någon väsentlig mån rubbar den huvudsakliga inriktningen av kommunernas markanvändningsbeslut. Staten brukar efter besvär mycket sällan göra några väsentligt annorlunda markanvändningsbedömningar än vad kommunen har gjort. – Länsstyrelsen har därför att beakta de begränsningar av besvärprövningen som gäller enligt PBL. Dessa innebär att kommunala lämplighetsbedömningar regelmässigt måste respekteras såtillvida att en detaljplan endast kan underkännas om den medför sådana direkta och påtagliga olägenheter för en klagande att dennes enskilda intressen kan anses ha åsidosatts. Värm-Dal Fastighets AB har i sina besvär hävdat att så är fallet. – I likhet med byggnadsnämnden och på de av denna åberopade grunderna anser länsstyrelsen att planen är föråldrad och inte bör genomföras. Enligt länsstyrelsens mening har nämnden därför haft fog för sitt beslut.

Sedan bolaget överklagat länsstyrelsens beslut avslog regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet) i beslut den 4 februari 1993 överklagandet och yttrade: Värm-Dal Fastighets AB yrkar i sitt överklagande i första hand att regeringen återförvisar ärendet till kommunen för fortsatt prövning och, i andra hand, att byggnadsplanen inte upphävs. Som grund för sin talan anför bolaget bl.a. att beslutet att upphäva byggnadsplanen fattats av byggnadsnämnden efter ett så kallat enkelt planförfarande. Med hänsyn till planärendets omfattning och innehåll krävs enligt bolaget att utställning sker och att beslut fattas av kommunfullmäktige. Bolaget anför vidare att skälig hänsyn till sådana befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som inverkar på planeringsförutsättningarna alltid skall tas vid utarbetande av nya planer, men att någon sådan bedömning av konsekvenserna för berörda enskilda fastighetsobjekt inte redovisats. – Regeringen konstaterar att enligt 5 kap. 11 § andra stycket PBL får en detaljplan efter genomförandetidens utgång ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Av 17 kap. 4 § PBL följer att genomförandetiden skall anses ha gått ut för den aktuella byggnadsplanen. Av förarbetena till 5 kap. 11 § andra stycket PBL (prop. 1985/86:1 s. 597) framgår vidare att syftet med den aktuella bestämmelsen är att kommunen efter genomförandetidens utgång skall ha en stark ställning vid prövningen av frågor om rätten att ändra eller upphäva en detaljplan. Avsikten är således att den som har en rättighet enligt planen inte skall kunna åberopa denna vid den avvägning som skall göras när fråga uppkommer om att låta planen upphöra att gälla eller att ge den ett nytt innehåll. – Vad gäller det aktuella planområdet konstaterar regeringen att det i Översiktsplan 90 för Halmstads kommun angivits att ifrågavarande mark tills vidare ej bör bebyggas med hänsyn bl.a. till redovisad kommunikationskorridor öster om samhället. Området ingår dessutom i område av riksintresse för naturvård och friluftsliv samt i område med särskilda hushållningsbestämmelser. Områdets framtida användning kräver därför enligt översiktsplanen närmare utredning. – Vid prövningen av frågan om byggnadsnämnden haft rätt att efter enkelt planförfarande fatta det aktuella antagandebeslutet konstaterar regeringen bl.a. att beslutet såtillvida är av begränsad vikt att det inte innebär något egentligt ställningstagande vad gäller områdets framtida användning utan endast att kommunen vill utnyttja möjligheten i 5 kap. 11 § andra stycket PBL att förhindra att en enligt kommunen inaktuell plan genomförs. Beslutet har stöd i kommunens översiktplan. Kommunstyrelsen har inte haft någon erinran mot åtgärden. Med hänsyn härtill och till övriga omständigheter i ärendet finner regeringen att det inte förelegat hinder mot att tillämpa enkelt planförfarande trots att planområdet till ytan är relativt stort. Regeringen finner vidare att beslutet att upphäva planen legat inom ramen för byggnadsnämndens kompetensområde. Regeringen finner inte heller, vid den avvägning som skall göras i det aktuella ärendet, att klagandens intressen åsidosatts på ett sådant sätt att byggnadsnämndens beslut av detta skäl bör upphävas. Eftersom inte heller de omständigheter som klaganden anfört i övrigt utgör tillräckliga skäl för att ändra länsstyrelsens beslut skall överklagandet avslås.

I ansökan till Regeringsrätten yrkade Värm-Dal Fastighets AB:s konkursbo rättsprövning av regeringens beslut.

Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet) avgav yttrande i målet.

Regeringsrätten (1994-11-23, Wahlgren, Tottie, Bouvin, B. Sjöberg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten, på talan av en enskild part i ett förvaltningsärende som omfattas av lagen, pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna. Om Regeringsrätten därvid finner att så är fallet och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skall Regeringsrätten enligt 5 § samma lag upphäva beslutet. I annat fall skall det stå fast.

Enligt 5 kap. 28 § första stycket PBL får enkelt planförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §. I 5 kap. 29 § PBL sägs att fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Av 5 kap. 32 § PBL framgår att bestämmelserna skall tillämpas även när detaljplaner upphävs.

I förarbetena till 5 kap. 28 § första stycket PBL sägs i fråga om kravet att planförslaget skall ha begränsad betydelse att innebörden av detta i stort sett är densamma som närmare redovisas i specialmotiveringen till 5 kap. 29 § PBL om fullmäktiges möjligheter att delegera antagande av detaljplan. Såvitt nu är i fråga anför departementschefen i motiveringen till denna paragraf bl.a. följande. Han anser inte att 29 § skall innebära någon ändring i de principer som brukar tillämpas i fråga om delegation. Det betyder att beslut att anta sådana detaljplaner – och framför allt ändringar av planer – som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot, framhåller han, bör fullmäktige själva anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse (prop 1985/86:1 s. 622 och 624). I fråga om kravet att planförslaget skall sakna intresse för allmänheten sägs i förarbetena att alla detaljplaner naturligtvis kan sägas ha ett visst intresse, åtminstone för en mindre grupp medborgare. Det aktuella kravet tar emellertid sikte på en bredare allmänhet, dvs. planförslaget får inte ha ett mer allmänt intresse i kommunen (angiven prop. s. 622).

Beslutet om upphävande av del av detaljplanen har fattats av byggnadsnämnden i Halmstads kommun med stöd av ett av kommunfullmäktige meddelat delegationsbeslut. Enligt detta får byggnadsnämnden bl.a. besluta om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan då bestämmelserna om enkelt planförfarande i 5 kap. 28 § PBL får tillämpas.

Av handlingarna i målet framgår bl.a. att fastigheterna Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 ingår i område av riksintresse för naturvård och friluftsliv samt i område med särskilda hushållningsbestämmelser enligt 2 kap. 6 § och 3 kap. 2 § NRL, att i en översiktsplan (Ö 90) redovisas en angränsande kommunikationskorridor för en framtida trafikled samt att området i översiktsplanen anges som utredningsområde.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Att beslutet om att upphäva detaljplanen har stor ekonomisk betydelse för sökandebolaget är i och för sig inte något som medför att ärendet kan anses vara av principiell beskaffenhet eller av större vikt i den mening som avses i 5 kap. 29 § PBL. Detaljplanen medgav emellertid ett stort antal byggrätter som kunde förväntas komma att utbjudas på den allmänna marknaden. Upphävandet av planen ingår dessutom som ett led i förberedelsearbetet på en ny stor kommunikationsled intill området, vilket är av riksintresse för naturvård och friluftsliv och för vilket gäller särskilda hushållningsbestämmelser enligt NRL. Även om upphävandet av planen får omedelbara konsekvenser som kan sägas vara till fördel för nyss angivna riksintresse kan åtgärden insatt i sitt sammanhang inte anses vara av blott rutinkaraktär eller av endast ringa intresse från allmän synpunkt. Sammantaget får upphävandet av planen anses vara en fråga som varken är av begränsad betydelse eller saknar intresse för allmänheten.

Regeringsrätten finner därför att reglerna om enkelt planförfarande inte varit tillämpliga och att regeringens beslut strider mot 5 kap. 28 § första stycket PBL och den därmed överensstämmande delegationsbestämmelsen för byggnadsnämnden. Det är inte uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Regeringens beslut skall därför upphävas och målet visas åter till regeringen.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar målet åter till regeringen för ny behandling.

Regeringsrådet Lindstam var av skiljaktig mening och anförde: Beträffande skälen för Regeringsrättens avgörande är jag ense med majoritetens skrivning i de sex inledande styckena. – Det enkla planförfarandet innebär i förhållande till det vanliga planförfarandet att samrådsskyldigheten är mer begränsad och att utställning ersätts av direkta kontakter med sakägarna (se prop. 1985/86:1 s. 621). Även det enkla planförfarandet säkerställer dock att t.ex. ägare till de fastigheter som direkt berörs av planbeslutet får tillfälle att framföra sina synpunkter innan det fattas. Hänsynen till deras intressen kan därför inte sägas kräva att det vanliga planförfarandet används, inte ens då det rör sig om ett viktigt enskilt intresse. Med beaktande härav och av vad som uttalats i förarbetena får upphävandet av detaljplanen anses vara av begränsad betydelse med den innebörd uttrycket har i 5 kap. 28 § PBL. Av vad som förekommit i målet framgår inte att upphävandet skulle vara av intresse för allmänheten eller att något annat hinder mot tillämpning av det enkla planförfarandet skulle föreligga. Jag finner därför inte att byggnadsnämnden beslut strider mot 5 kap. 28 § PBL. – Med hänsyn till vad som i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 625) uttalats om innebörden av bestämmelserna i 5 kap. 28 och 29 §§ PBL kan beslutet enligt min mening inte heller anses strida mot sistnämnda bestämmelse. – Jag finner inte att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. – Jag förklarar att regeringens beslut skall stå fast.

Föredraget 1994-11-02, föredragande Sandbäck, målnummer 2270-1993