Regeringsrätten referat RÅ 1994 ref. 72

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1994 ref. 72
Målnummer
1108-93
Avdelning
2
Avgörandedatum
1994-10-11
Rubrik
Kommunfullmäktige har fattat beslut som innehållit riktlinjer för kollektivtrafiktaxa. Trafiknämnd har ansetts behörig att med stöd av reglemente av kommunfullmäktige fatta beslut angående taxan inom ramen för de givna riktlinjerna.
Lagrum
•  3 kap. 9 §, 10 § och 12 § kommunallagen (1991:900)
•  3 § lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik
Rättsfall
•  RÅ 1974 A 1905
•  RÅ 1976 Ab 538
•  R76 2:13

Trafiknämnden i Göteborgs kommun beslöt den 22 oktober 1992, § 288, att fr.o.m. den 1 januari 1993 höja vissa periodtaxor inom kollektivtrafiken inom Göteborgs kommun, nämligen "fullpriskortet" från 250 till 300 kr, "lågpriskortet" från 145 till 175 kr, "årskortet" från 2 200 till 2 650 kr och "24-timmarskortet" från 30 till 35 kr.

Trafiknämndens beslut överklagades av bl.a. K.N. Hon yrkade att beslutet skulle upphävas eftersom det stred mot kommunallagen (1991:900). Ett beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt skulle fattas av kommunfullmäktige och inte av trafiknämnden. Hon åberopade därvid att avgifterna inom kollektivtrafiken utgjorde en väsentlig utgift för kommuninvånarna och i synnerhet för låginkomstgrupperna.

Trafiknämnden ansåg att kammarrätten skulle avslå K.N:s överklagande eftersom det var kommunalrättsligt helt försvarligt att nämnden antog taxan för periodkort med hänsyn till följande förhållanden. Antagandet av taxan hade skett med stöd av ett reglemente som hade antagits av kommunfullmäktige. Fullmäktige hade angivit riktlinjer för trafiknämndens beslut. Dessa hade iakttagits av nämnden. Det rörde sig inte om en sedvanlig kommunal taxa utan om ett beslut i ett samarbetsförhållande med en trafikhuvudman som hade det författningsenliga ansvaret för kollektivtrafiken.

Kammarrätten i Göteborg (1993-02-05, Ståhlgren, referent samt särskilda ledamöterna Hallström och Rikardson) yttrade beträffande K.N:s överklagande:

2. Laglighetsfrågan

2.1 Det överklagade beslutets natur

Trafiknämnden gör gällande att det överklagade beslutet inte är ett sedvanligt beslut om att anta en kommunal taxa utan ett beslut i ett samarbetsförhållande med en trafikhuvudman som enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik har ansvaret för kollektivtrafiktaxan. Till stöd härför åberopar nämnden följande omständigheter. – I enlighet med 3 § huvudmannaskapslagen handhas, på grund av ett konsortialavtal mellan länshuvudmännen (länsbolagen) i N, O och P län, kollektivtrafiken i Göteborgsregionen av en särskild regional trafikhuvudman, benämnd Göteborgsregionens Lokaltrafik AB (GLAB). Dock har det överlåtits åt Göteborgs kommun att själv bestämma trafikutbudet för den inomkommunala trafiken. När det gäller taxorna inom den inomkommunala trafiken skall enligt konsortialavtalet dessa bestämmas av Göteborgs kommun. Dock skall priset på månadskortet (numera periodkortet), "i den mån taxesamordningen påverkas", bestämmas på det sättet att "Göteborgs kommuns beslut underställs GLAB:s styrelse. Skulle Göteborgs kommun och GLAB:s styrelse komma till olika beslut skall Göteborgs kommuns beslut gälla såvida inte GLAB:s styrelse samlat minst 3/5 majoritet av de närvarande." Dessutom skall "taxor och trafikutbud för Göteborgsregionen godkännas av respektive länsbolag". – Enligt nämndens uppfattning får Göteborgs kommun anses dela ansvaret för taxan med GLAB. Mot bakgrund härav hävdar nämnden att det överklagade beslutet i vissa avseenden kan ses som ett beslut av förberedande natur. – 2.1.1 Kammarrättens bedömning – Av vad trafiknämnden framhåller framgår visserligen att Göteborgs kommun inte helt självständigt beslutar om taxorna för den inomkommunala kollektivtrafiken. Emellertid visar materialet också att det normalt är kommunen själv som i realiteten bestämmer taxornas storlek och utformning. Det saknas vidare grund för att anta att det överklagade beslutet härvidlag avviker från normalfallet. Vid sådant förhållande saknas anledning att betrakta beslutet endast som ett beslut av förberedande slag. Beslutet kan alltså angripas genom kommunalbesvär.

2.2 Frågan om behörigt beslutsorgan

Enligt 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen beslutar fullmäktige i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Bestämmelsen innehåller dessutom en uppräkning i sju punkter av de typer av ärenden som främst avses med uttrycket "ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen". Av de olika punkterna är endast 1 och 2 av intresse i målet. Till den angivna gruppen hör enligt 1. "mål och riktlinjer för verksamheten" och enligt 2. "budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor".

Enligt 10 § får fullmäktige uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss typ av ärenden. Dock får inte ärenden som avses i 9 § första stycket delegeras.

Frågan är alltså om ärendet om höjning av taxor inom kollektivtrafiken är ett sådant ärende som avses i 3 kap. 9 § första stycket kommunallagen.

Trafiknämnden gör gällande att beslutet om taxehöjningen inte strider mot kommunallagen, därför att det har fattats med stöd av föreskrifterna i reglementet för nämndens verksamhet och därför att kommunfullmäktige har utfärdat riktlinjer för beslutet, vilka nämnden också har iakttagit.

2.2.1 Närmare om innebörden av gällande bestämmelser

Enligt den tidigare gällande kommunallagen (1977:179) tillkom beslutanderätten i kommunen endast fullmäktige, medan förvaltning och verkställighet ankom på styrelsen och övriga nämnder. I rättspraxis erkändes dock möjligheten att till nämnderna delegera beslutanderätt i ärenden som inte var av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.

Av förarbetena till kommunallagen (se prop. 1990/91:117 s. 45-49 och 157-159, KU 38 s. 38) kan inhämtas följande.

Bestämmelserna i 3 kap. 9 och 10 §§ i den nya lagen är inte avsedda att ändra på vad som tidigare gällde i fråga om uppgiftsfördelningen mellan fullmäktige och nämnder. I stället syftar de till att ge klarare regler på området.

Fastställande av taxor och avgifter har traditionellt räknats till fullmäktiges beslutsområde. Dock har i rättspraxis godtagits att kommunstyrelsen bemyndigats att fastställa badavgifter (RÅ 1976 Ab 538). Vidare har ett bemyndigande att arrendera ut mark ansetts kunna innefatta en rätt att bestämma arrendeavgifter (RÅ 1974 A 1905).

Vid remissbehandlingen av det kommitteförslag som låg till grund för propositionen angående den nu gällande kommunallagen uttrycktes ett önskemål om ett klarläggande av var gränsen går för möjligheten att delegera avgifter och taxor. Önskemålet kom emellertid inte att påverka förslaget till lagtext men föranledde vissa uttalanden i propositionen. Sålunda uttalas i den allmänna motiveringen att fullmäktige beslutar om alla förmögenhetsförfoganden som har en direkt kommunalekonomisk betydelse. "Detta hindrar dock inte att det finns ett visst utrymme för att delegera en del uppgifter, som inte bedöms så viktiga att de bör förbehållas fullmäktige." Vidare heter det att det i princip är fullmäktige som utövar den kommunala avgiftsrätten. "Detta hänger samman med att avgiftsnivån kan påverka skatteuttaget." Härefter sägs att nämnderna dock har ett visst handlingsutrymme, varvid det hänvisas till de båda tidigare nämnda rättsfallen (RÅ 1976 Ab 538 och 1974 A 1905). Resonemanget avslutas med uttalandet att utrymmet för att delegera avgiftsrätten inte bör ökas enligt regeringens mening.

I specialmotiveringen sägs att punkt 2 i 3 kap. 9 § första stycket ger uttryck åt fullmäktiges finansmakt och att det i uttrycket "andra viktiga ekonomiska frågor" ligger ett allmänt krav på att fullmäktige skall besluta i sådana ärenden som, liksom budgeten och skatten, har avgörande betydelse för den kommunala ekonomin. "Det kan t.ex. handla om graden av avgiftsfinansiering – - -. Beslut om taxor är ett annat exempel på en finansiell åtgärd som regelmässigt har sådan kommunalekonomisk betydelse." När det

gäller frågan hur man avgränsar gruppen "viktiga ekonomiska frågor" sägs att hit hör generellt sett beslut om avgifter. "Det innebär dock inte att fullmäktige måste avgöra avgiftssättningen i varje enskilt fall. Om fullmäktige har antagit riktlinjer för avgiftsuttagen bör det vara möjligt att delegera till en nämnd, som t.ex. närmare svarar för en viss anläggning, att bestämma avgifter för nyttjandet av anläggningen."

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen framställdes ett motionsförslag av innebörd att endast fullmäktige skulle kunna fastställa kommunala avgifter och taxor. Förslaget vann inte bifall. Konstitutionsutskottet slog därvid fast, att den nya lagen inte syftade till någon förändring av rättsläget i fråga om rätten att delegera beslutanderätten beträffande avgifter och taxor. Därvid framhöll utskottet att det i princip är fullmäktige som utövar den kommunala avgiftsrätten men att "det i fråga om vissa avgiftsärenden finns ett visst – inom av fullmäktige givna ramar – mindre utrymme att låta nämnderna handlägga dessa".

2.2.2 Kammarrättens bedömning

Av vad som har återgivits i det föregående avsnittet drar kammarrätten den slutsatsen att det finns ett visst, mindre utrymme för att delegera beslutanderätten rörande kommunala taxor till en kommunal nämnd och att den delegerade beslutanderätten i så fall måste ligga inom ramar som har fastställs av fullmäktige.

Det överklagade beslutet har fattats med stöd av reglementet för Göteborgs trafiknämnd, vilket har fastställts av kommunfullmäktige. Enligt reglementet skall nämnden verka för att tillgodose medborgarnas och näringslivets transportbehov (1 §). Vid fullgörande av sina uppgifter åligger det nämnden att ansvara för att kollektiva transporttjänster tillhandahålls, varvid nämnden skall "anta på kommunen ankommande taxor inom kollektivtrafiken" (2 § 4 mom.).

Enligt kammarrättens mening kan det godtas att trafiknämnden fattar beslut om taxehöjning endast om nämnden därmed följer och förverkligar de riktlinjer som kommunfullmäktige bestämt för kollektivtrafikens utveckling och avgiftsfinansiering.

Av utredningen framgår att fullmäktige antagit sådana riktlinjer vid fastställandet av såväl 1992 som 1993 års budget.

Vid det förstnämnda tillfället uttalade fullmäktige följande, "För att säkerställa kollektivtrafikens utveckling måste avgiftsfinansieringsgraden i kollektivtrafiken höjas. Som riktmärke skall gälla en självfinansieringsgrad på 50 %."

Uttalandet vid det sistnämnda tillfället hade följande innehåll. "Kollektivtrafiktaxan höjs 1993. Trots detta betalar resenären fortfarande mindre än hälften av den verkliga kostnaden. Dessa ökade intäkter jämte sänkta kostnader möjliggör att vi fortfarande kan erbjuda göteborgarna ett stort utbud av kollektivtrafik."

Därtill kommer att fullmäktige fastställt intäkter och kostnader för trafiknämndens verksamhet i sitt budgetbeslut. Härigenom har fullmäktige i praktiken utövat den avgiftsrätt som angivits i förarbetena till kommunallagen. Trafiknämndens beslut innebär en prishöjning av taxan som ligger inom den ram för självfinansiering som fullmäktige bestämt. Beslutet kan därför inte anses strida mot riktlinjerna om en begränsad avgiftshöjning eller anses vara av principiell beskaffenhet. Närmast är beslutet att se

som ett fullföljande av fullmäktiges riktlinjer för avgiftsfinansieringen.

Till följd av vad som anförts saknas enligt kammarrätten grund för att upphäva det överklagade beslutet.

Domslut

Kammarrätten avslår överklagandena.

Kammarrättspresidenten Wentz och kammarrättslagmannen Jarnevall var skiljaktiga och yttrade: Vi anser att det överklagade beslutet skall upphävas. Enligt vår mening skall avsnittet 2.2.2 i domskälen lyda som följer. – Av vad som har återgivits i det föregående avsnittet drar kammarrätten den slutsatsen att det finns ett visst, mindre utrymme för att delegera beslutanderätten rörande kommunala taxor till en kommunal nämnd och att den delegerade beslutanderätten i så fall måste ligga inom ramar som har fastställts av fullmäktige. – Det överklagade beslutet har fattats med stöd av reglementet för Göteborgs trafiknämnd, vilket har fastställts av kommunfullmäktige. Enligt reglementet skall nämnden verka för att tillgodose medborgarnas och näringslivets transportbehov (1 §). Vid fullgörande av sina uppgifter åligger det nämnden att ansvara för att kollektiva transporttjänster tillhandahålls, varvid nämnden skall "anta på kommunen ankommande taxor inom kollektivtrafiken" (2 § 4 mom.). – Enligt kammarrättens mening är fastställande av taxor inom kollektivtrafiken en fråga av betydande principiell och ekonomisk räckvidd. Härvid fäster kammarrätten särskilt avseende vid att kollektivtrafiken omsätter miljardbelopp och därmed spelar en betydande roll i den kommunala budgeten. Den delegation som i reglementet lämnas trafiknämnden är därför i princip inte förenlig med 3 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen. – Emellertid är det tänkbart att en sådan delegation ändå skulle kunna godtas. Förutsättningen skulle då vara att trafiknämnden är i sådan grad bunden av riktlinjer från kommunfullmäktige att dess beslut om taxorna inom kollektivtrafiken inte kan anses vara av vare sig principiell beskaffenhet eller större ekonomisk vikt. -Trafiknämnden gör gällande att fullmäktige har förbehållit sig att ange inriktningen på taxesättningen och att det enbart har ankommit på nämnden att med beaktande av de riktlinjer som fullmäktige har antagit precisera taxehöjningen. Därvid åberopar nämnden de riktlinjer som kommunfullmäktige har antagit dels i anslutning till fastställandet av 1992 års budget, dels vid fastställandet av 1993 års budget. – Vid det förstnämnda tillfället uttalade fullmäktige följande, "För att säkerställa kollektivtrafikens utveckling måste avgiftsfinansieringsgraden i kollektivtrafiken höjas. Som riktmärke skall gälla en självfinansieringsgrad på 50 %." – Uttalandet vid det sistnämnda tillfället hade följande innehåll. "Kollektivtrafiktaxan höjs 1993. Trots detta betalar resenären fortfarande mindre än hälften av den verkliga kostnaden. Dessa ökade intäkter jämte sänkta kostnader möjliggör att vi fortfarande kan erbjuda göteborgarna ett stort utbud av kollektivtrafik." – Enligt kammarrättens mening ger de återgivna riktlinjerna ett betydande handlingsutrymme för trafiknämnden när det gäller att bestämma taxorna inom kollektivtrafiken. Nämndens beslut i sådana frågor får därmed förutsättas ha återverkningar på kommunens ekonomi, vilka inte kan betraktas som marginella. Uppgiften att besluta om taxorna inom kollektivtrafiken är därför av sådant slag att den enligt 3 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen inte kan delegeras till en nämnd. – På grund härav finner kammarrätten att det överklagade beslutet inte har tillkommit i laga ordning och att det följaktligen skall upphävas.

K.N. överklagade hos Regeringsrätten och åberopade till stöd för sin talan bl.a. den skiljaktiga meningen i kammarrättens dom.

Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd och beredde Svenska Kommunförbundet tillfälle att yttra sig i målet.

I yttrande den 24 februari 1994 avstyrkte Svenska Kommunförbundet bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande.

Efter genomgång av målet konstaterar Svenska Kommunförbundet att målets avgörande är avhängigt av rättsfrågan huruvida trafiknämnden haft laglig befogenhet enligt 3 kap. 10 § kommunallagen att besluta angående höjning av kollektivtaxan i Göteborg. Av grundläggande betydelse för denna slutsats är kommunens självständiga handläggning av beslutanderätten i förhållande till den ordning för beslut i taxefrågor som förutsätts i lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. På annat sätt kommenteras här inte sistnämnda författning. Vad som anges i reglementet för trafiknämnden om nämndens rätt att besluta på fullmäktiges vägnar har självständig rättslig betydelse så länge som reglementet inte går utöver vad som anges i 3 kap. 10 § kommunallagen om fullmäktiges delegeringsrätt. – Genom budgetbeslut för 1992 och 1993 års verksamhet har kommunfullmäktige för trafiknämnden angivit ramar och riktlinjer för den taxehöjning som trafiknämnden sedermera beslutat om. I budgeten för 1993 har därvid bl.a. fixerats intäkter och kostnader för trafiknämndens verksamhet. Fullmäktige uttalade också i budgeten att kollektivtrafiktaxan skulle höjas för 1993 men att resenären fortfarande bara hade att betala mindre än hälften av den verkliga kostnaden. Vid fastställandet av 1992 års budget angav fullmäktige bl.a. att avgiftsfinansieringsgraden i kollektivtrafiken måste höjas och att ett riktmärke för självfinansieringsgraden skulle vara 50 %. – Den sammantagna styrningseffekt som fullmäktigebesluten haft för nämndens eget taxebeslut får enligt förbundets uppfattning anses uppfylla kravet på att fullmäktige aktivt bestämt graden av avgiftsfinansiering för det aktuella verksamhetsåret, se prop. 1990/91:117, s. 158-159. – Den interna ordning för fördelning av beslut mellan fullmäktige och nämnd som Göteborgs stad tillämpat är numera inte ovanlig i kommunerna. Som en jämförelse kan här bl.a. också anges de rambeslut som fullmäktige i många kommuner fattar i frågor om kommunens upplåning. Graden av lånefinansiering bestäms i dessa fall på liknande sätt av fullmäktige, varefter kommunstyrelsen fattar egna beslut om upplåning inom fullmäktige givna ramar. – Kommunförbundet noterar särskilt att de skiljaktiga meningarna i kammarrättens dom inte tar hänsyn till den totala effekten av fullmäktiges beslut om budget för 1993 såvitt gäller fastställda intäkter och kostnader för trafiknämndens verksamhet. – Kommunförbundets bedömning är att trafiknämndens överklagade beslut bygger på sådana aktiva riktlinjer och ramar från fullmäktige som kommunallagen kräver för en delegering från fullmäktige till nämnd. Förbundets mening är därför att Kammarrättens i Göteborg överklagade dom inte skall upphävas.

Regeringsrätten (1994-10-11, Björne, Dahlman, Berglöf, Werner, Rundqvist) instämde i kammarrättens bedömning och fastställde domen i den del den överklagats.

Föredraget 1994-09-22, föredragande G. Mattsson, målnummer 1108-1993