Regeringsrätten referat RÅ 1995 ref. 42

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1995 ref. 42
Målnummer
3654-94
Avdelning
2
Avgörandedatum
1995-09-18
Rubrik
En byggnad för vilken byggnadslov meddelats som redskapsbod har olovligen använts för fritidsboende under mer än tio år. Det förhållandet att myndighetsingripande till följd av preskription inte längre kunnat ske mot användningssättet har inte bedömts medföra att byggnaden skulle anses som enbostadshus vid prövning av om undantag från bygglovskrav gällt enligt 8 kap. 4 § PBL för utförda byggnadsåtgärder. En altan, som inte medfört att byggnadsvolymen utökats har inte ansetts omfattad av krav på bygglov enligt 8 kap. 1 eller 2 § PBL.
Lagrum
8 kap. 1 §, 2 §, 4 § och 10 kap. 27 § plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
•  RÅ 1976 ref. 67
•  RÅ 1980 2:51
•  RÅ 1986 not. 500

Fastigheten Tjörnekalv 1:7 var belägen inom område som inte var detaljplanelagt. Kommunens översiktsplan angav för aktuellt område, markerat R 3, att tillkommande bebyggelse skulle prövas genom detaljplan för att säkra att samhällenas karaktär ej ändrades. Området var också av riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser, NRL. – Tjörns byggnadsnämnd beviljade den 23 mars 1981 bygglov för uppförande av en redskapsbod på fastigheten. Sedan klagomål inkommit till byggnadsnämnden över att byggnaden användes som fritidshus gjordes en besiktning den 10 november 1987. Vid besiktningen fann byggnadsnämnden inget som visade att byggnaden användes som fritidshus. Inga andra byggnadsåtgärder påträffades. Klagomålen föranledde därför ingen åtgärd. – År 1988 avslog Tjörns byggnadsnämnd en ansökan från L.K. om bygglov för om- och tillbyggnad av befintlig redskapsbod till fritidshus. Frågan prövades av såväl länsstyrelsen som regeringen. Överklagandet avslogs dock i båda instanser. – Då klagomålen angående fritidsboende fortsatte utfördes den 9 juli 1992 en ny besiktning. Därvid konstaterades "att befintlig redskapsbod tillbyggts mot väster. Tillbyggnaden har måtten 1,6 x 6,0 m, dvs. totalt ca 10 kvm. Vidare hade redskapsboden tillbyggts med en större altan. På fastigheten hade dessutom uppförts två stycken uthus. Det ena uthuset användes som torrdass, det andra som förråd/gäststuga. Ursprunglig redskapsbod bedömdes användas för fritidsboende." – Byggnadsnämnden beslöt den 18 januari 1993, § 10, att förelägga L.K. att senast den 31 maj 1993 ha upphört med fritidsboendet. Vidare beslöt nämnden att ej bevilja bygglov i efterhand för tillbyggnad och ändrad användning av redskapsboden samt för uppförande av uthus. Byggnadsnämnden beslöt också att påföra L.K. en byggnadsavgift på 2 280 kr samt att förelägga honom att senast sist nämnda datum ha rivit ned de utförda tillbyggnaderna och uthusen samt ha avröjt platsen. Föreläggandena förenades med vite om 50 000 kr. – Byggnadsnämndens beslut grundades på kravet om prövning genom detaljplan och nämnden hänvisade till översiktsplanen. Nämnden framhöll vidare att området berörs av särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. 4 § NRL.

L.K. överklagade byggnadsnämndens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Han hävdade bl.a. att byggnaden, bortsett från en liten tillbyggnad på baksidan, från tillkomsten år 1981 faktiskt använts som ett enkelt fritidshus/kolonistuga. Tillbyggnaden, som hade en sammanlagd yta av knappt 5 kvm skulle då räknas som sådan mindre tillbyggnad som enligt 8 kap. 4 § andra stycket plan- och bygglagen (PBL) fick utföras utan lov. Det större uthuset skulle, mot denna bakgrund, räknas som "friggebod" som likaledes fick uppföras utan bygglov. Altanen omfattades inte av bygglovsplikt. Den lilla toalettbyggnaden utgjorde endast ett provisorium som han avsåg att avlägsna. Slutligen hävdade L.K. att detaljplanekravet enligt 5 kap. 1 § PBL ej var tillämpligt i detta fall.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1993-10-06) yttrade:

Föreläggande angående användningssättet – Vad gäller användningen av byggnaden hävdar L.K. att den faktiskt använts som kolonistuga/fritidshus sedan 1981 då den uppfördes. Byggnadsnämnden hävdar att ändrad användning från redskapsbod till fritidshus skett under 1987. – Byggnadsnämnden har inte vederlagt L.K:s påstående att redskapsboden sedan 1981 använts för fritidsboende och hans uppgift i detta avseende kan inte heller lämnas utan avseende. Länsstyrelsen finner därför att byggnadsnämnden inte kan ingripa mot användningssättet på grund av preskriptionsregeln i 10 kap. 27 § PBL. Föreläggandet i denna del skall därför upphävas.

Byggnadsavgiften – Det förhållandet att L.K. och tidigare ägare utan lov tagit i anspråk redskapsboden för boende under så lång tid att det, på grund av preskription, inte längre är möjligt att ingripa med rättelseåtgärder, innebär inte att boden skall anses som ett i laga ordning tillkommet bostadshus. De särskilda bestämmelser om bygglovsbefrielse som gäller enligt 8 kap. 4 § andra stycket PBL är därför inte tillämpliga. Altanen får med hänsyn till sitt utförande betraktas som en tillbyggnad av redskapsboden (jfr RÅ 1976 ref. 67, RÅ 1984 Ab 236, RÅ 1986 not. 500, se dock Kammarrättens beslut av den 30 september 1991, mål nr 1315-1991). Samtliga de åtgärder som L.K. vidtagit kräver således bygglov. Byggnadsnämndens beslut att påföra byggnadsavgift är därför riktigt. – Bygglovsprövning – Enligt 10 kap. 1 § andra stycket PBL skall byggnadsnämnden, när en åtgärd som kräver bygglov, har vidtagits utan lov, se till att det som har utförts blir undanröjt eller på annat sätt rättat, om inte lov till åtgärden meddelas i efterhand. – Det har, som framgått ovan, så sent som genom ett regeringsbeslut 1989 konstaterats att förutsättningar inte föreligger att meddela bygglov för om- och tillbyggnad av redskapsboden. Planeringsförutsättningarna eller förhållandena i övrigt har inte ändrats sedan dess. Bygglov bör således inte lämnas för åtgärder som gör fastigheten i än högre grad än för närvarande lämpad för boendeändamål. – Länsstyrelsen delar således byggnadsnämndens bedömning att förutsättningar för att lämna bygglov i efterhand saknas. Till följd härav är byggnadsnämndens föreläggande att riva tillbyggnaderna och uthusen samt ha avröjt platsen, riktigt. Eftersom föreläggandet skall upphävas vad avser användningen av redskapsboden bör vitet bestämmas till ett lägre belopp än 50 000 kr.

Länsstyrelsen upphäver föreläggandet i den del det avser att L.K. skall upphöra med att använda redskapsboden för boendeändamål.

I övrigt gör länsstyrelsen inga andra ändringar i det överklagade beslutet än att sätta tidpunkten då L.K. skall ha rivit ner de utan bygglov utförda byggnadsföretagen till den 1 mars 1994 samt att vitet bestämmes till 35 000 kr.

L.K. överklagade och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas till den del det avsåg vitesföreläggande och byggnadsavgift. Han anförde i huvudsak följande. Författningsenligt stöd saknades för uppfattningen att byggnad eller byggnads användningssätt som tillkommit utan lov, men som på grund av preskriptionsregeln i 10 kap. 27 § PBL fick accepteras, skulle behandlas på annat sätt än motsvarande åtgärd som företagits i laga ordning. I rättsfallet RÅ 80 2:51 gavs dessutom en klar anvisning om att utgångspunkten skulle vara nuvarande faktiska användningssätt, även om detta från början inte var lagligen tillkommet. Det var således byggnadens användningssätt som fritidshus som skulle vara utgångspunkten vid prövningen enligt 8 kap. 4 § PBL av frågan om bygglovsplikt. Stugan var också taxerad som fritidshus vid fastighetstaxeringen. Vidare var det endast fråga om kompletteringsåtgärder och ej om nytillkommande bebyggelse och detaljplanekravet kunde då inte åberopas som avslagsgrund. Den tillbyggnad som utförts på baksidan av stugan var av mycket blygsam omfattning och måste betraktas som en sådan mindre tillbyggnad som enligt 8 kap. 4 § andra stycket punkt 1 PBL fick uppföras utan bygglov. Även friggeboden borde med stöd av 8 kap. 4 § första stycket punkt 6 PBL kunna uppföras utan lov. Den lilla toalettbyggnaden var endast avsedd som ett provisorium, vilken han avsåg att ta bort. En tillbyggnad var en åtgärd som syftade till att öka byggnadens volym, dock inte åtgärder av ringa betydelse såsom, t.ex. anordnande av en mindre veranda eller en balkong. Den aktuella altanen utgjordes av ett enkelt brädgolv på låga plintar med ett mycket enkelt räcke. Den kunde inte anses som en bygglovspliktig tillbyggnad.

Byggnadsnämnden ansåg att överklagandet borde avslås. Nämnden anförde bl.a. följande. Altanen hade stora dimensioner och var delvis belägen högt över terrängen. Den tillbyggda förrådsdelen var en helt inbyggd del av byggnaden. Förutsättningar för att altan, förrådsdel och uthus inte skulle omfattas av bygglovsplikt var att bestämmelserna i 8 kap. 4 § PBL var tillämpliga. Nämnden ansåg att så inte var fallet.

Kammarrätten i Göteborg (1994-05-20, Nilsson, Liljeqvist, Lindblad, referent) yttrade:

Förutsättningar för att med stöd av PBL meddela föreläggande om byggnadsplatsens avröjande har inte visats föreligga (jfr RÅ 1987 ref. 170). Med ändring av länsstyrelsens beslut upphäver därför kammarrätten föreläggandet i denna del.

Vad gäller överklagandet i övrigt anser kammarrätten att de i 8 kap. 4 § PBL upptagna särskilda bestämmelserna för en- eller tvåbostadshus inte är tillämpliga. Med hänsyn härtill och med beaktande av vad länsstyrelsen i övrigt har anfört finner kammarrätten inte skäl att i dessa delar ändra det överklagade beslutet på annat sätt än att den tidpunkt då L.K. skall ha rivit de utan bygglov utförda byggnadsföretagen bestäms till den 1 september 1994.

L.K. överklagade och yrkade att föreläggandet och beslutet om byggnadsavgift skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde L.K. i huvudsak följande. De särskilda reglerna om bygglovsbefrielse i 8 kap. 4 § PBL, var tillämpliga i förevarande fall. Med utgångspunkt i byggnadens faktiska användning som fritidshus i mer än tio år var tillbyggnaden och uthuset hänförliga till kompletteringsåtgärder enligt 8 kap. 13 § PBL. Den tillbyggnad av förrådsdel, som utförts på baksidan av stugan var såväl i förhållande till den ursprungliga byggnadsarean som i absoluta tal av mycket blygsam omfattning och borde därför kunna betraktas som sådan mindre tillbyggnad som enligt 8 kap. 4 § andra stycket 1 PBL får uppföras utan bygglov. Även friggeboden borde kunna uppföras utan lov enligt 8 kap. 4 § PBL. Den lilla toalettbyggnaden var endast avsedd som ett provisorium som han avsåg att avlägsna. Även om bygglov skulle anses erforderligt för dessa kompletteringsåtgärder saknades skäl att vägra sådant lov. Den altan som byggts vid stugan kunde vidare inte vara bygglovspliktig såsom tillbyggnad eller annars enligt bestämmelserna i 8 kap. 1 eller 2 § PBL. Under alla omständigheter saknades laglig grund för rivningsföreläggandet.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (1995-09-18, Björne, Tottie, Lindstam, Rundqvist) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Fastigheten Tjörnekalv 1:7 omfattas inte av detaljplan eller områdesbestämmelser. Byggnadslov beviljades år 1981 för uppförande av ett uthus (redskapsbod) på fastigheten. Den i anslutning till lovet uppförda byggnaden hade en byggnadsarea om ca 21 kvm. Vid besiktning på fastigheten i juli 1992 konstaterade företrädare för byggnadsnämnden att tillbyggnad hade gjorts på husets baksida och att en altan och två uthus hade uppförts. Genom tillbyggnaden hade byggnadsarean utökats med ca 9 kvm. De nytillkomna uthusen utgjordes av en s.k. friggebod och en toalettbyggnad. Altanen hade utförts som ett med räcke försett trädäck utefter två av den ursprungliga byggnadens sidor. Dess golvyta mätte ca 42 kvm. Altanens golv låg över den kringliggande markens nivå, vid ena hörnet upp till 1,2 m över marken. L.K., som förvärvat fastigheten år 1987, hävdade i ärendet att redskapsboden hade använts som fritidsbostad i mer än tio år och att de utförda byggnadsåtgärderna med hänsyn härtill inte krävde bygglov. Länsstyrelsen fann i sitt avgörande bl.a. att L.K:s påstående om redskapsbodens användningssätt inte hade vederlagts och inte heller kunde lämnas utan avseende samt att något ingripande från byggnadsnämnden mot användningssättet inte kunde ske på grund av preskriptionsregeln i 10 kap. 27 § PBL. Länsstyrelsens avgörande överklagades inte av byggnadsnämnden.

Mot bakgrund av det anförda blir det av betydelse huruvida bestämmelserna i 8 kap. 4 § PBL om undantag för en- och tvåbostadshus från de generella föreskrifterna om bygglov i bl.a. 8 kap. 1 och 2 §§ samma lag kan tillämpas i förevarande fall. Fråga uppkommer således först om det förhållandet att redskapsboden tagits i anspråk för fritidsboende vid sådan tidpunkt att myndighetsingripande mot det olovliga användningssättet inte längre kunnat ske också medför att byggnaden skall betraktas som bostadshus (fritidshus) vid bedömning av om bygglov fordras för de ytterligare byggnadsåtgärder som vidtagits på fastigheten.

Bestämmelsen i 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL har utformats så att det i fråga om bygglov för ianspråktagande av byggnad för väsentligt ändrad användning i första hand är en jämförelse med byggnadens senaste användningssätt som bildar utgångspunkt för prövningen (jfr prop. 1985/86:1 s. 677). Detta betraktelsesätt återspeglas även i vad Regeringsrätten uttalat vid tillämpningen av motsvarande reglering i äldre lagstiftning (RÅ 80 2:51).

Vad nu sagts har avseende på hur bygglovsfrågan skall bedömas i den speciella situation som föreligger när ett pågående användningssätt ändras. Det ter sig då inte särskilt uppseendeväckande att det krävs bygglov först när det rör sig om en väsentligt ändrad användning i förhållande till den som på grund av preskription inte längre kan angripas av myndighet. Olägenheterna från allmän eller enskild synpunkt av den utan bygglov pågående användningen blir i allmänhet inte mer påtagliga genom en oväsentlig förändring därav. En helt annan sak skulle det emellertid vara om preskriptionen också medförde att de särskilda möjligheter att utan bygglov uppföra mindre tillbyggnader och komplementbyggnader som undantagsreglerna i 8 kap. 4 § PBL medger i fråga om vissa bostadshus skulle föreligga. Därigenom skulle den eljest bygglovskrävande användningen inte bara komma att tolereras utan också ges förutsättningar att förstärkas på ett sätt som på sikt kan medföra icke önskvärda konsekvenser för samhällsplaneringen. Det finns inte heller något stöd i lagen eller dess förarbeten för att uppkommen preskription avseende ingripande med föreläggande eller sanktionsavgift skulle kunna ges mera generella återverkningar på hur en byggnad skall karaktäriseras vid tillämpning av PBL; jämför även lagrådets uttalande angående utrycket en- eller tvåbostadshus (prop. 1985/86:1 bilagedelen s. 240). Det bör påpekas att det alltid står den enskilde fritt att i efterhand ansöka om bygglov för den pågående användningen för att på så sätt söka få tillgång till de särskilda möjligheter som de berörda undantagsreglerna ger.

Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att den byggnad för vilken byggnadslov meddelats såsom uthus (redskapsbod) inte kan hänföras till bostadshus i förevarande sammanhang och att anledning att tillämpa bestämmelserna i 8 kap. 4 § PBL därför inte föreligger.

Detta ställningstagande innebär att byggnadsåtgärderna skall prövas enbart mot de generella bygglovsbestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 §§ PBL. För såväl tillbyggnaden av redskapsboden som för de tillkomna uthusen fordras enligt dessa bestämmelser bygglov.

Vad angår altanen, som inte försetts med vare sig tak eller väggar av något slag, har denna inte medfört att byggnadsvolymen har utökats. Med hänsyn härtill kan den inte anses som tillbyggnad i den mening som avses i 8 kap. 1 § PBL. Inte heller i övrigt kan uppförandet av altanen, oaktat vad byggnadsnämnden framhållit bl.a. om storleken i förhållande till den ursprungliga byggnaden och om höjden över den kringliggande marken, anses hänförlig till bygglovskrävande åtgärd enligt 8 kap. 1 eller 2 § PBL.

Fråga uppkommer härefter om lov bort meddelas i efterhand för tillbyggnaden och de ytterligare uthusen. Regeringsrätten godtar härvidlag länsstyrelsens och kammarrättens bedömning rörande åtgärderna, vilka uppenbarligen har gjort fastigheten mer lämpad för boendeändamål än tidigare.

Eftersom förutsättningar att lämna bygglov i efterhand för tillbyggnad och ytterligare uthus saknas, skall föreläggandet om rivning av dessa stå fast. Föreläggandet skall emellertid begränsas så att det inte omfattar altanen. Senaste tidpunkt då föreläggandet skall ha fullgjorts bör förskjutas. Skäl att ändra det bestämda vitesbeloppet 35 000 kr föreligger inte. Byggnadsavgift skall tas ut, dock inte för olovligt utförande av altanen.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten ändrar underinstansernas avgöranden i fråga om föreläggande vid vite om rivning samt byggnadsavgift endast i följande avseenden. Föreläggandet upphävs med avseende på rivning av altanen. Senaste tidpunkt för föreläggandets fullgörande bestäms till den 1 mars 1996. Byggnadsavgiften skall bestämmas utan beaktande av altanen. Överklagandet i övrigt avslås.

Handlingarna i målet överlämnas till Byggnadsnämnden i Tjörns kommun för erforderlig handläggning.

Regeringsrådet Sjöberg var av skiljaktig mening och anförde: Innebörden av preskriptionsreglerna i 10 kap. 27 § PBL är, såvitt angår frågan om bygglov krävs för ianspråktagande av en byggnad för ändrad användning, att byggnadens faktiska användning vid den tidpunkt då preskription inträder är att anse som dess dittillsvarande legala användningssätt. Rättsfallet RÅ 80 2:51 visar att denna princip i den nämnda frågan gäller utan inskränkningar. – Ett motsvarande betraktelsesätt bör anläggas i den fråga som aktualiseras i förevarande mål. Den i målet aktuella byggnaden är mot bakgrund av pågående användning att betrakta som ett enbostadshus. För en- och tvåbostadshus – vilka utgör den dominerande typen av bostadshus i Sverige – gäller efter senare års avregleringar lättnader i kravet på bygglov för olika åtgärder, bl.a. tillbyggnader och uppförande av kompletteringsbyggnader. De generellt utformade lättnadsreglerna är försedda med begränsningar för att förebygga att lättnaderna i ett enskilt fall leder till byggnadsåtgärder som förorsakar olägenheter. Med hänsyn härtill saknas anledning att särbehandla sådana bostadshus som avses i detta mål vad gäller tillämpligheten av lättnadsreglerna. Ett annat ställningstagande torde för övrigt vara ägnat att skapa en betydande rättsosäkerhet eftersom bygglovsförhållanden inte sällan kan antas vara oklara, särskilt när det gäller fritidshus. – Min slutsats blir därför att i ett fall som det förevarande – där det genom länsstyrelsens beslut blivit slutligt avgjort att ingripande mot användningen av byggnaden för bostadsändamål inte längre är möjligt – hinder mot att tillämpa lättnadsreglerna i 8 kap. 4 § PBL inte kan anses föreligga på den grund att byggnadslovet givits för ett uthus. – Vid prövning enligt lagrummets andra stycke får tillbyggnaden av huset betraktas som en mindre tillbyggnad samt friggeboden och toalettbyggnaden anses som komplementbyggnader. För dessa har det således inte krävts bygglov. – Vad härefter angår altanen är jag ense med majoriteten och finner således att inte heller den har krävt bygglov. – Det av byggnadsnämnden meddelade vitesföreläggandet om rivning och påföringen av byggnadsavgift har grundats på att byggnadsåtgärderna har fordrat bygglov. Med den bedömning jag gjort i bygglovshänseende har denna förutsättning för föreläggandet och avgiften fallit bort. Jag finner därför att L.K:s överklagande skall bifallas, vilket betyder att föreläggandet om rivning och beslutet om byggnadsavgift skall upphävas.

Föredraget 1995-08-22, föredragande Wahling Bexhed, målnummer 3654-1994