Regeringsrätten referat RÅ 1997 ref. 18

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1997 ref. 18
Målnummer
1932-96
Avdelning
2
Avgörandedatum
1997-01-31
Rubrik
Enligt 3 kap. 7 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. får inom nationalstadsparken, dvs. området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö. Anläggandet inom viss del av parken av en betongtunnel för en trafikled i ett från markytan öppet schakt har ansetts innebära sådant intrång. Rättsprövning av regeringsbeslut angående detaljplan.
Lagrum
•  1 § och 5 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
•  2 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10)
•  3 kap. 7 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

Kommunfullmäktige i Stockholms kommun antog den 20 december 1993, § 45, detaljplan för del av Norra länken (Norrtull-Roslagstull) inom stadsdelen Vasastaden i Stockholms kommun.

I. och G.C. samt B. och C-G.L. m.fl. överklagade beslutet och yrkade att detaljplanen skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. att miljökonsekvenserna inte var tillräckligt utredda och att tunnelbygget medförde stor risk att parkmiljön kommer att förstöras och att byggnaderna i parken kommer att skadas.

Länsstyrelsen i Stockholms län (1994-03-07) avslog överklagandena och fastställde med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, det överklagade beslutet samt yttrade bl.a: Detaljplanen syftar till att göra det möjligt att bygga Norra länken i en tunnel mellan Norrtull och Roslagstull söder om den befintliga järnvägen och att därigenom avsevärt minska genomfartstrafiken bl.a. på Sveavägen, Sveaplan och Cedersdalsgatan. – Enligt PBL är det i första hand kommunen som beslutar om markanvändning och byggande. Länsstyrelsen kan vid besvär av enskilda endast pröva frågor som rör den klagandes enskilda intressen. Någon prövning av motstående allmänna intressen förutsätts inte ske i prövningen av ett besvärsärende. Länsstyrelsen skall vid sin prövning göra en bedömning av om en godtagbar och rimlig balans uppnås mellan de krav som allmänna intressen ger upphov till och den enskildes intressen. – De klagande har i sina skrivelser framfört synpunkter av allmän, kulturhistorisk art som de inte fått gehör för vid planprocessen hos kommunen. Dessa frågor ankommer på de kulturvårdande organen att bevaka. Ansvariga – statliga företrädare med uppgift att bevaka kulturmiljöns intressen – har inte ansett sig ha fog för att motsätta sig detaljplanen. – Miljökonsekvenserna har utretts och redovisats i en miljökonsekvensbeskrivning. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har inte med hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen motsatt sig att planen antogs, utan har förutsatt att nämndens synpunkter skall beaktas i den fortsatta planprocessen och vid upprättande av arbetsprogram. Länsstyrelsen, som delar nämndens uppfattning, finner inte att miljökonsekvenserna är så dåligt utredda att planen därför skall upphävas. – De enskilda intressen som direkt berör de klagande är risken för skador på byggnaderna och parken. – Beträffande de befarade skadorna på byggnaderna i parken orsakade av schaktnings- och sprängningsarbeten har de klagande möjlighet att hos byggherren begära besiktning innan arbetena påbörjas. De eventuella skador som kan ha uppstått under byggnadstiden får därefter regleras i civilrättslig ordning.

I. och G.C. samt B. och C-G.L. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut.

Regeringen (Miljödepartementet, 1996-02-29), som avslog överklagandena, anförde som skäl för beslutet i huvudsak följande. Beslutsunderlag och miljöprövning. Regeringen finner inte att vad kommunfullmäktige anfört den 13 november 1995 om en fördjupad miljöprövning utgör hinder för regeringen att nu slutligt pröva överklagandena avseende den av fullmäktige den 20 december 1993 antagna detaljplanen. Fullmäktiges hemställan bör inte föranleda några åtgärder av regeringen utöver vad som ingår i sedvanlig prövning av överklagandena. – Enligt 5 kap. 9 § tredje stycket PBL skall planhandlingarna utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Regeringen konstaterar att den överklagade detaljplanen innehåller bestämmelser enligt vilka Norra länken skall gå i tunnel inom planområdet. Vidare finns bestämmelser bl.a. om skydd för värdefulla byggnader och områden samt om att vissa träd skall bevaras. För ett särskilt känsligt terrängavsnitt föreskriver planen att tunneln skall byggas så att befintliga träd ovanför inte skadas. – Regeringen konstaterar vidare att det till detaljplanen förutom planbeskrivning och genomförandebeskrivning också hör en särskild handling som benämns miljökonsekvensbeskrivning. Denna ger en översiktlig beskrivning av planens konsekvenser vad avser buller, avgaser, natur och rekreation, kulturvård, va-frågor, markföroreningar, schaktmassor och störningar under byggtiden. – Regeringen finner att den utredning som föreligger i ärendet får anses utgöra tillräckligt underlag för den prövning avseende i första hand trafikledens lokalisering som skall ske i detta detaljplaneärende. – Frågor som gäller trafikanläggningens närmare utformning prövas vidare i samband med planens genomförande, varvid bl.a. bestämmelserna i väglagen (1971:948) skall beaktas. Enligt 14 § väglagen får vägar inte byggas i strid mot en detaljplan. I 15 § samma lag anges vidare att det för byggande av väg skall upprättas en arbetsplan som bl.a. skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. – Nationalstadsparken. Inom en nationalstadspark får enligt 3 kap. 7 § andra stycket NRL ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. – I propositionen om nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården (prop. 1994/95:3 s. 41-46) anges bl.a. att natur- och kulturvärdena har varierande tyngd i olika delar av nationalstadsparken samtidigt som området i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till dess samlade natur- och kulturvärden. Av syftet med nationalstadsparken följer att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden inte får ändras. En utbyggnad av Norra länken med anslutningar bör enligt propositionen kunna förenas med bestämmelserna om en nationalstadspark. Detta kan ske genom att Norra länken med anslutningar förläggs i tunnelläge under nationalstadsparken och genom att till leden hörande anordningar ovan jord utformas på ett sätt som inte skadar områdets natur- och kulturvärden. En förnyelse av infrastrukturen i området som sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en infrastrukturanläggning som berör parken bör enligt propositionen också vara möjlig att utföra. – Regeringen finner med hänsyn till länsstyrelsens yttrande över detaljplanens inverkan på nationalstadsparken och de ställningstaganden som låg bakom inrättandet av nationalstadsparken att bestämmelserna om nationalstadsparken får anses vara beaktade på ett godtagbart sätt i planärendet. Klagandenas invändningar att detaljplanen skulle strida mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § andra stycket NRL kan inte anses utgöra skäl att upphäva beslutet att anta den överklagade detaljplanen. – Övriga invändningar. Invändningarna från I. och G.C. samt B. och C-G.L. m.fl. gäller bl.a. risken för skador på byggnader m.m. genom tunnelarbeten samt påverkan i övrigt på miljön inom Bellevueparken med omgivningar såväl under anläggningstiden som därefter. Regeringen finner inte att beslutet att anta detaljplanen kan anses innebära en oriktig avvägning mellan olika allmänna intressen eller mellan allmänna och enskilda intressen eller att detaljplanen medför sådana olägenheter för klagandena att planen inte kan godtas. De närmare villkoren för anläggningsarbetenas utförande m.m. för att bl.a. undvika skador på bebyggelsen i Bellevueparken och olägenheter för de boende får prövas i samband med planens genomförande. – Vad de klagande framfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta detaljplanen. Överklagandena bör därför avslås.

I. och G.C. samt B. och C-G.L. begärde rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. De yrkade även att muntlig förhandling skulle hållas. Samtliga sökande anförde i första hand att regeringens beslut stred mot 3 kap. 7 § andra stycket NRL. Därvid åberopade de bl.a. följande. Som boende inom eller i omedelbar närhet till planområdet drabbades de genom planen av försämrad miljö och störningar, särskilt under byggnadstiden i form av sprängningar m.m. vilka även medförde stor risk för skador inom området. Framdragningen av Norra länken genom Bellevueparken i enlighet med detaljplanen och de faktiska byggnadsarbetena medförde sådant intrång i parklandskap och naturmiljö och sådan skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden som inte var tillåtet i en nationalstadspark. Ordalydelsen i angivet lagrum var entydig. Vad som anfördes i förarbetena om möjligheterna att under vissa förutsättningar bygga Norra länken genom nationalstadsparken utan att lagens skyddsregler åsidosattes kunde inte tillmätas värde. Lagstiftningen gav inte utrymme för avvägningar mellan olika allmänna intressen, däribland framdragande av motorleder. – En tunnelmynning utgjorde otvetydigt ett intrång. Det framgick vidare av Vägverkets miljökonsekvensbeskrivning till arbetsplanen och av beviljade bygg- och marklov att ingreppen hade negativa effekter på landskapsbilden och naturmiljön. – B. L. framhöll särskilt Bellevueparkens stora kulturhistoriska värde och att avverkningen av ett stort antal gamla parkträd medförde oersättliga skador. – Sökandena anförde även olika invändningar mot den formella handläggningen av ärendet hos länsstyrelsen och regeringen.

Regeringen (Inrikesdepartementet) och Stockholms kommun avgav yttranden.

Regeringsrätten höll förhandling.

Regeringsrätten (1997-01-31, Brink, Wadell, von Bahr, Baekkevold, Eliason) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Rättsprövningens omfattning

Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

Om Regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skall Regeringsrätten enligt 5 § rättsprövningslagen upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast.

Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Det är inte meningen att rättsprövning skall ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234).

Reglerna om nationalstadspark i naturresurslagen

Sökandena har som huvudsaklig grund för ansökningarna åberopat att detaljplanen – som innebär att en del av en trafikled, Norra länken i Stockholm, får anläggas i tunnel genom en nationalstadspark – strider mot bestämmelserna om skydd för sådan park i 3 kap. 7 § NRL.

Av 2 kap. 2 § PBL framgår att NRL skall tillämpas vid planläggning. Bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL trädde, utan särskilda övergångsbestämmelser, i kraft den 1 januari 1995. Det innebär att bestämmelserna var tillämpliga när regeringen fattade sitt beslut i ärendet (jfr RÅ 1988 ref. 132 och RÅ 1996 ref. 57).

I 3 kap. 7 § första stycket NRL anges att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en nationalstadspark. I paragrafens andra stycke föreskrivs att inom en nationalstadspark ny bebyggelse och nya anläggningar får komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas.

Huvudfrågan i målet är sålunda om anläggandet av den aktuella delen av Norra länken enligt detaljplanen innebär sådant intrång eller sådan skada som avses i sistnämnda lagrum. Regeringsrätten redovisar först förarbetena till lagstiftningen och de yttranden som avgivits. Därefter behandlas frågan i vad mån ett genomförande av detaljplanen kommer att påverka nationalstadsparken.

Lagstiftningens förarbeten

I den proposition som låg till grund för lagstiftningen anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1994/95:3 s. 33).

Regeringen anser i fråga om ny bebyggelse, nya anläggningar och andra ingrepp, som är tillståndspliktiga enligt den lagstiftning som är anknuten till naturresurslagen, att sådana verksamheter kan få komma till stånd, om det kan ske utan att göra intrång på det parklandskap och den naturmark som ingår i en nationalstadspark. Regeringen anser vidare att ny bebyggelse, nya anläggningar och andra åtgärder som kan aktualiseras i delar av en nationalstadspark som inte utgör parklandskap eller naturmark, bör få komma till stånd, om det kan ske utan att natur- och kulturvärden skadas. Härutöver bör inte några exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön få ske i nationalstadsparken. Det särskilda skydd mot ingrepp som bör omgärda en nationalstadspark bör därför utformas så att åtgärder får vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas.

I fråga om byggandet av Norra länken anfördes i propositionen (s. 45 f.).

Genom förläggning av Norra länken med anslutningar i tunnelläge under nationalstadsparken och genom utformning av till leden hörande anordningar ovan jord på ett sätt som inte skadar områdets natur- och kulturvärden, bedömer regeringen att en utbyggnad av Norra länken med anslutningar bör kunna förenas med vad som föreslås i detta ärende. Sådan annan förnyelse av infrastrukturen i området bör vidare vara möjlig att utföra som sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en infrastrukturanläggning som berör parken.

I författningskommentaren till 3 kap. 7 § andra stycket NRL anfördes i propositionen (s. 49).

Enligt andra styckets första led får de reglerade åtgärderna inte medföra intrång i parklandskap eller naturmiljö, dvs. ta mark i anspråk i de delar av nationalstadsparken som inte omfattas av tidigare exploateringar. I detta avseende utgör bestämmelsen således inte något hinder mot pågående markanvändning i sådana delar av en nationalstadspark som redan är tagna i anspråk för bebyggelse eller anläggningar. Tolkningen av vad som utgör intrång skall givetvis göras mot bakgrund av syftet med den föreslagna lagstiftningen, även om bestämmelsen inte är avsedd som ett absolut hinder mot kompletteringar i omedelbar närhet av nu befintlig bebyggelse. Sådan förnyelse av infrastrukturen i området bör vara möjlig att utföra, som sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en infrastrukturanläggning som berör parken. — Andra ledet av det nu aktuella stycket innebär en skärpning av den bestämmelse som enligt 3 kap. 1 § gäller också för nationalstadsparker både vad gäller de åtgärder som träffas av bestämmelsen och skaderekvisitet. Det historiska landskapets natur- och kulturvärden får således inte skadas. — Skaderekvisitet har inskränkts från "påtaglig skada" till enbart "skada". Med begreppet påtaglig skada avses åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha stor negativ inverkan på dessa (prop. 1985/86:3 s. 171). Med skada i den nu aktuella bestämmelsen avses negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena.

Vid riksdagsbehandlingen framfördes i motioner vissa yrkanden angående utbyggnaden av vägar m.m. i anslutning till nationalstadsparken, bl.a. ett yrkande om att riksdagen skulle tillkännage att Norra länken inte bör dras genom Bellevueparken utan att i stället en lokalisering utanför nationalstadsparken väljs. Bostadsutskottet anförde med anledning härav bl.a. (bet. 1994/95:BoU 6 s. 8).

Som framgår av propositionen (s. 43-46) är syftet med nationalstadsparken att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden inte får ändras. Ett sådant synsätt hindrar emellertid inte etablerade verksamheter inom eller intill nationalstadsparken från att utvecklas och fungera. – Beträffande Norra länken med anslutningar anförs i propositionen att en utbyggnad under vissa förutsättningar bör kunna förenas med vad som föreslås i ärendet. En förläggning i tunnelläge under nationalstadsparken och en utformning av till leden hörande anordningar ovan jord på ett sätt som inte skadar områdets natur- och kulturvärden anges vara sådana förutsättningar. – Överväganden om ett eventuellt förverkligande av projektet med beaktande av vad i propositionen anförts om hänsyn bl.a. till de natur- och kulturvärden som ju är ett av de grundläggande motiven för att skapa nationalstadsparken kommer således att göras utan någon riksdagens begäran därom. Ett tillkännagivande om förläggning av Norra länken eller om sådana ytterligare utredningsinsatser som förordas i motionerna kan därför inte anses erforderligt.

Yttranden från regeringen och Stockholms kommun

Regeringen anför i sitt yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande.

När det gäller tillämpningen av 3 kap. 7 § NRL finns det skäl att framhålla att lagstiftningen inte ger utrymme för avvägningar mellan olika allmänna intressen. Endast sådana åtgärder kan tillåtas som inte innebär intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö och skada på natur- och kulturvärdena i övrigt. Den närmare innebörden i rekvisiten måste dock tolkas varvid uttalandena i förarbetena utgör stöd. Av dessa uttalanden framgår att vissa åtgärder är möjliga att genomföra under vissa förutsättningar. – Det kan konstateras att utbyggnaden av Norra länken behandlades i propositionen om nationalstadsparken och under riksdagsbehandlingen. Detaljplanen för den nu aktuella etappen mellan Norrtull och Roslagstull med lokaliseringen genom Bellevueparken upprättades under tiden som lagstiftningsarbetet pågick. Planen antogs av kommunen ca ett halvt år innan regeringen beslutade propositionen om nationalstadsparken.

Uttalandena i propositionen och bostadsutskottets betänkande har alltså gjorts med kännedom om utbyggnadsplanerna för Norra länken. – Inom det aktuella avsnittet innebär byggandet av Norra länken i och för sig att en ny anläggning tillkommer inom en sådan del av nationalstadsparken som inte utgör bebyggelseområde. Med hänsyn främst till de uttalanden som gjorts under lagstiftningsarbetet anser regeringen att lokaliseringen inte kan bedömas strida mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL. Det krävs emellertid också att projektet utformas på ett sätt som är förenligt med dessa bestämmelser. I den delen konstaterar regeringen att trafikleden enligt detaljplanen skall förläggas i tunnel och att planen föreskriver att tunneln i ett särskilt känsligt terrängavsnitt skall byggas så att befintliga träd ovanför tunneln inte skadas. Genom att trafikleden dras i tunnel kommer sambandet mellan de olika delarna av parklandskapet kring Brunnsviken att bevaras. Dessutom får bebyggelsen på Bellevue skydd som s.k. kulturreservat genom detaljplanen. – Regeringen anser med hänvisning till vad som här anförts att utbyggnaden av Norra länken inom det område som detaljplanen omfattar och enligt planens bestämmelser inte innebär intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö och kan genomföras utan skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt i den mening begreppen har i 3 kap. 7 § andra stycket NRL.

Stockholms kommun har i sitt yttrande åberopat bl.a. ett utlåtande av stadsbyggnadskontoret vari anförs bl.a. följande.

För att skydda den historiska Bellevueparkens natur- och kulturvärden har särskilda studier gjorts och i detaljplanen har skyddsbestämmelser införts, som bland annat innebär starkt skydd för värdefull vegetation. Detaljplanen följs upp av ett genomförandeavtal mellan staden och Vägverket. För att skydda natur- och kulturvärden föreskrivs byggmetoder så att byggschakt från ytan undviks i gränszonen till Bellevueparken. Nödvändiga nödutrymningsvägar och andra tekniska anordningar har minimerats och utformats så att det historiska landskapets natur- och kulturvärden inte skadas. – Ett erforderligt ventilationstorn vid Norrtull har placerats utanför nationalstadsparken och i sådant läge att det blir så lite synligt som möjligt från Brunnsviken för att ej störa landskapsbilden. Byggtiden innebär störningar i ett område mellan Wenner-Gren Center och bensinstationstomten där leden byggs som betongtunnel i öppet schakt från markytan men bygget medför inget bestående intrång eftersom landskapet återställs och återplanteras. Det påverkade området har inte karaktär av historiskt landskap utan har utnyttjats som grustäkt och småindustriområde före nuvarande användning. Längre tillbaka fanns här Generalsbacken och en sjö, Ormträsket. En yta för byggetableringen avses placeras intill Sveaplans gymnasium för att undvika ett tillfälligt intrång i Bellevueparken. – Sammanfattningsvis anser stadsbyggnadskontoret att detaljplanen är utformad som en trafikled i tunnel under markytan för att särskilt undvika intrång i parklandskap och naturmiljö samt att detaljplanen och genomförandeavtalet innehåller sådana bestämmelser om skydd för det historiska landskapets natur- och kulturvärden att kraven i lagstiftningen om nationalstadsparken uppfylls.

Effekter på natur- och kulturmiljön vid genomförande av detaljplanen

När det gäller frågan i vad mån ett genomförande av detaljplanen kommer att påverka nationalstadsparken framgår av utredningen bl.a. följande. Den aktuella sträckan av Norra länken ligger inom nationalstadsparken till den del den går mellan Norrtull (Uppsalavägen) och Roslagstull (Roslagsvägen). Norra länken skall i denna del av planområdet gå i en tunnel (två tunnelrör). Tunneln kommer att byggas på olika sätt inom olika delar av området, nämligen dels som en betongtunnel från Uppsalavägen i väster fram till det bergsparti, Bellevueberget, som finns i den östra delen av området, dels som en sprängd tunnel genom Bellevueberget, dels som en betongtunnel från Bellevueberget i riktning mot Roslagsvägen i öster. Betongtunneln skall till största delen byggas i ett från markytan öppet schakt. Undantag gäller för en sträcka av ca 40 meter närmast väster om Bellevueberget. På denna sträcka skall betongtunneln enligt en bestämmelse i detaljplanen byggas så att befintliga träd ovanför ej skadas. Det innebär att betongtunneln där byggs i en jordtunnel, dvs. utan schakt från ytan. På den mark där betongtunneln i övrigt skall gå fram finns delvis vissa anläggningar i form av vägar, parkeringsplatser o.d., delvis mark som är bevuxen med träd eller annan vegetation. Mark av sistnämnda slag finns huvudsakligen på ett område som sträcker sig ca 100 meter västerut från den planerade jordtunnelns västra del. För detta område innebär detaljplanen sålunda att betongtunneln byggs i ett öppet schakt vilket innebär att träd och annan vegetation samt jord tas bort. Avsikten är att den färdiga tunneln inom detta område skall täckas med jord och att nya träd skall planteras.

I den miljökonsekvensbeskrivning som åberopas av sökandena och som utförts på uppdrag av Vägverket i januari 1995 som underlag för en arbetsplan anförs bl.a. följande under rubriken Stad och landskap (s. 36).

Bellevueparken påverkas främst i de delar där tunneln byggs i schakt från markytan. Där kommer ett tjugotal träd att flyttas och ett sextiotal träd avverkas. Träden är av varierande sort och ålder. De bedöms inte som oersättliga, men en ny etablering av träd och buskar tar tid. Parken kan inte förväntas ha återhämtat sig till dagens mått år 2004. Bensinstationstomterna tillsammans med parkeringsytor frigörs, vilket ger möjligheter till att bygga ut parken mot Sveavägen. Ett väl genomarbetat förslag kan förbättra stenstadens möte med det pastorala parklandskapet om det genomförs.

Vidare anförs under rubriken Naturmiljö bl.a. följande (s. 42).

Bellevueområdet består i princip av två huvuddelar ur naturmiljösynpunkt. Den västra delen som utgörs av den strandnära zonen från tennisbanorna norr om Stallmästaregården österut längs Brunnsvikens strand via båtuppläggningsplats fram till en linje rakt norr om Wenner-Gren Center. Detta område utgörs av mycket små grönytor och är det begränsande avsnittet för biologisk spridning. – Den östra delen av området har proportionellt större grön areal vilket ger bättre förutsättningar för biologisk spridning. I detta område förekommer däremot hotade arter, varför annan typ av hänsyn och åtgärder är motiverade.

Som negativa effekter på naturmiljön vid en utbyggnad anges i miljökonsekvensbeskrivningen bl.a. (s. 43) "ingreppen vid bevuxen järnvägsbank samt schakt från markytan och tunnelpåslag i Bellevueparken". Som en förändring av fauna anges (s. 43) bl.a. att biologisk spridning reduceras under byggperioden och att vissa arter som har fällda träd som livsmiljö försvinner.

Under rubriken Kulturmiljö anförs bl.a. (s. 50).

I Bellevueparken byggs tunnlarna i öppet schakt längs med banvallens södra sida, vilket innebär att vegetation som ger karaktär åt parken avverkas eller flyttas. En del av banvallen ersätts med en bro som skapar bättre visuell kontakt mellan Brunnsviken och området söder om järnvägen. Delar av den vegetationsskärm som vuxit upp längs banvallen kommer att tas bort. Vegetationsskärmen sluter idag Brunnsvikens parklandskap i söder mot stenstadens front. Äldre träd vid Stallmästaregården kommer att avverkas. Vid återställandearbetet ges möjligheter att restaurera parken och ge den en mer ursprunglig karaktär.

Stockholms kommun har vid den muntliga förhandlingen och i handlingar som ingivits i samband därmed uppgivit att de 60 träd som omnämns i miljökonsekvensbeskrivningen till största delen avser träd inom Solna kommun, dvs. utanför planområdet. Ungefär 30 träd med en diameter på mer än 20 centimeter påverkas av den aktuella planen.

Regeringsrättens bedömning

Några formella brister vid handläggningen av planärendet har inte visats föreligga. Vad gäller beslutets förenlighet med bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL får Regeringsrätten anföra följande.

I nationalstadsparken får, enligt de i lagtexten uppställda skyddsbestämmelserna, nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- eller kulturvärden i övrigt skadas. Regeringens inställning är, som har framgått av det anförda, att lokaliseringen av Norra länken, med hänsyn främst till de uttalanden som gjorts under lagstiftningsarbetet, inte kan bedömas strida mot skyddsbestämmelserna för nationalstadsparken. Regeringen syftar därvid uppenbarligen bl.a. på de förut återgivna uttalandena i prop. 1994/95:3 om att en förläggning av Norra länken i ett tunnelläge bör kunna förenas med vad som föreslås i lagstiftningsärendet och att sådan förnyelse av infrastrukturen i området bör vara möjlig att utföra, som sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en infrastrukturanläggning som berör parken. Stockholms kommun framför liknande synpunkter och framhåller att byggandet av betongtunneln inte medför något bestående intrång.

Regeringsrätten finner med hänsyn till vad som sålunda förekommit anledning att först konstatera att lagtexten inte innehåller någon begränsning i fråga om skyddet mot intrång eller skada exempelvis så att detta skulle gälla bara mot intrång eller skada som är av bestående karaktär. Det finns inte heller någon regel som gör det möjligt att godkänna en åtgärd som medför intrång eller skada på den grunden att åtgärden samtidigt har positiva effekter på natur- eller kulturmiljön i andra avseenden. En annan sak är att åtminstone skaderekvisitet i sig synes lämna ett visst utrymme för att man vid bedömningen av åtgärdernas karaktär skall kunna se till helhetsverkan och således bortse från helt tillfälliga eller annars obetydliga negativa effekter.

I förevarande fall innebär detaljplanen att det blir möjligt att anlägga en ca 35 meter bred trafikled i tunnel genom nationalstadsparken. Tunneln skall delvis anläggas i ett öppet schakt från markytan. Sistnämnda del av tunneln går bl.a. på en sträcka av ca 100 meter inom ett område som är bevuxet med träd och annan vegetation och som har parkkaraktär. Inom detta område blir det alltså möjligt att fälla träd och ta bort vegetation och jord så att ett djupt schakt skapas. Det framstår som helt klart att dessa åtgärder innebär ett intrång i nationalstadsparkens parklandskap och naturmiljö.

Regeringsrätten finner redan på angiven grund att de åtgärder som blir möjliga genom den antagna detaljplanen strider mot 3 kap. 7 § andra stycket NRL. Det innebär att också regeringens beslut strider mot lagrummet. På grund härav skall regeringens beslut upphävas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar målet åter till regeringen för ny behandling.

Föredraget 1996-12-12, föredragande Sandbäck, målnummer 1931–1932-1996