Regeringsrätten referat RÅ 1997 ref. 51

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1997 ref. 51
Målnummer
953-96
Avdelning
1
Avgörandedatum
1997-09-23
Rubrik
Bestämmelserna i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag har inte ansetts innefatta något krav på att den som enligt 4 § lagen är behörig bidragsmottagare skall, för att få uppbära bidraget, vara bosatt i Sverige.
Lagrum
1 §, 1 a § och 4 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag
Rättsfall
•  FÖD 1984:16
•  FÖD 1991:28
•  FÖD 1993:17

Kopparbergs läns allmänna försäkringskassa beslutade den 20 januari 1993 att fr.o.m. januari 1993 inte betala ut barnbidrag till A.S. för hennes son A, född år 1980. I omprövningsbeslut den 6 oktober 1993 fann kassan inte skäl att ändra det tidigare beslutet.

A.S. överklagade beslutet.

Länsrätten i Kopparbergs län (1994-10-27, ordförande Lundborg) yttrade såvitt nu är i fråga: Av försäkringskassans utredning framgår att A.S. är ensam vårdnadshavare för A. A.S. begärde och beviljades tjänstledighet från sitt arbete andra halvåret 1992 och avreste till Italien den 6 juni detta år. Enligt en anteckning redan i februari 1992 anmälde A.S. i fråga om rätt till bidragsförskott att barnet skulle flytta till sin pappa i juni-juli 1992 och att hon skulle höra av sig, när man bestämt datum. I maj 1992 antecknades att A.S. skulle åka till Italien tillsammans med barnet, eftersom barnet inte ville bo hos sin pappa. A.S. skulle arbeta åt en privat arbetsgivare i Italien med tjänstledighet i Sverige till årets slut och avsåg att ev. återvända då. Barnbidraget drogs in fr.o.m. juli 1992. – A.S. och barnet återvände till Sverige den 15 november 1992. Vid besök hos försäkringskassan i januari 1993 upplyste A.S. bl.a. att hon hade mantalsskrivit sig hos sin mor i Älvdalen, att hon hade sagt upp sin anställning i Sverige fr.o.m. januari 1993 och att hon inte var arbetssökande i Sverige. Barnet var bosatt hos sin mormor och gick i skolan i Älvdalen. A.S. återvände i slutet av januari 1993 till Italien. – Länsrättens bedömning. – Reglerna om bosättning i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, ABBL, är inte klara och entydiga. Försäkringskassans lokalkontor i Älvdalen har i beslutet den 20 januari 1993 bl.a. åberopat ett avgörande av Försäkringsöverdomstolen (FÖD) den 26 september 1991 med målnr 694/89. Omständigheterna i detta mål skiljer sig i flera avseenden från de i FÖD avgörande; en splittrad familj med vårdnad endast för modern, avsikten att barnet skulle bo hos sin pappa och därefter att barnet efter återkomsten till Sverige hösten 1992 är bosatt hos sin mormor med skolgång i Älvdalen. – Prövningen i detta mål gäller huvudsakligen två frågor, nämligen rätten till barnbidrag respektive rätten att uppbära barnbidrag. – Länsrätten förstår reglerna i 1 § ABBL så att avgörande för rätten till barnbidrag är var barnet är bosatt. Lagstiftarens syfte synes ha varit att barnbidrag skall utgå endast för barn som har fast anknytning till Sverige. I praxis har det ansetts stå i bäst överensstämmelse med syftet med lagen att anse barn, som studerar i Sverige men vars föräldrar är bosatta utomlands, som bosatta hos sina föräldrar så länge samhörigheten mellan barnet och föräldrarna inte brutits. – Den uttalade avsikten i detta mål synes ha varit att barnet aldrig skulle ha följt med vårdnadshavaren till Italien under andra halvåret 1992, men att omständigheter medförde att så ändå blev fallet. Efter återkomsten till Sverige i november 1992 har vårdnadshavaren på bästa sätt försökt att organisera sonens uppväxt och uppfostran genom barnets mormor i Älvdalen. Den fasta punkten i barnets tillvaro synes vara hans mormor. Länsrätten anser med hänsyn till samtliga omständigheter i målet att samhörigheten mellan barnet och vårdnadshavaren i detta hänseende måste anses vara bruten och att barnet får anses vara bosatt i Sverige. Barnet har därför enligt 1 § ABBL rätt till barnbidrag som bidrag till sitt uppehälle och sin uppfostran. Vad sedan gäller rätten att uppbära barnbidraget uppställs i lagen inte något krav på bosättning i riket. Något hinder synes därför inte föreligga för A.S. att enligt 4 § ABBL uppbära bidraget. Barnbidrag bör därför utges till A.S. fr.o.m. december 1992. – Länsrätten förordnar – med upphävande av försäkringskassans båda beslut – att barnbidrag skall utges till A.S. för barnet A fr.o.m. december 1992. – Länsrätten lämnar över handlingarna i målet till försäkringskassan för de åtgärder som föranleds av denna dom.

I överklagande yrkade Riksförsäkringsverket (RFV) att länsrättens dom skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde verket följande. Enligt 1 § första stycket ABBL utgår barnbidrag för barn som är svensk medborgare och bosatt i riket. 4 § samma lag reglerar rätten att uppbära barnbidrag. Härav framgår att för det fall barnet inte står under föräldrarnas gemensamma vårdnad tillkommer rätten att uppbära bidraget den som har vårdnaden om barnet. Av lagtexten framgår inte att den som uppbär barnbidraget måste vara bosatt i riket. I 1 a § andra stycket nämnda lag stadgas emellertid att beslut om allmänt barnbidrag fattas av den allmänna försäkringskassa, hos vilken den som uppbär bidraget är inskriven eller skulle vara inskriven, om han uppfyllt åldersvillkoret i 1 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL. – I Allmänna råd 1986:7 har RFV föreskrivit bl.a. följande. I ABBL finns inte någon uttrycklig bestämmelse om bidragsmottagarens bosättning. I lagens bestämmelse om behörig försäkringskassa förutsätts dock genom regelns koppling till inskrivning hos allmän försäkringskassa att även bidragsmottagaren skall vara bosatt i Sverige. … Om en familj från Sverige utvandrar och något av barnen stannar kvar här resten av terminen för att avsluta sina studier rekommenderar verket att barnet anses bosatt här tills det faktiskt lämnar Sverige, även om barnet enligt anmälan från pastorsämbetet utvandrade samtidigt med den övriga familjen. En förutsättning bör dock vara att bidragsmottagaren före utvandringen begärt hos försäkringskassan att bidraget skall betalas ut till den barnet bor hos och fostras av under den tid barnet stannar i Sverige. – I början av år 1993 stannade A.S:s son A kvar hos sin mormor i Sverige för att fortsätta sina studier, medan A.S., som är ensam vårdnadshavare, bosatte sig utomlands. Med hänsyn till bestämmelserna i 1 a § andra stycket ABBL och 4 § samma lag anser RFV att behörig bidragsmottagare för allmänt barnbidrag saknas. På grund härav skall allmänt barnbidrag inte utbetalas.

A.S. bestred bifall till överklagandet.

Kammarrätten i Sundsvall (1995-12-06, Berg, Wennerström, referent, Kareld samt nämndemännen Sjöström och Fallberg) yttrade: Vad gäller frågan om under vilka förutsättningar ett allmänt barnbidrag skall kunna betalas ut krävs både att barnet uppfyller förutsättningarna för rätt till bidraget och att det finns någon, i första hand barnets moder om hon är vårdnadshavare, som enligt ABBL är berättigad att uppbära bidraget (jfr prop 1980/81:46 och FÖD 84:16). – Beträffande familjeförmåner av den art som barnbidraget utgör gäller vidare sedan den 1 januari 1994 – genom EES-avtalets ikraftträdande och Sveriges senare anslutning till den Europeiska Unionen (EU) – med avseende på de personer som är medborgare i länder som omfattas av EES-avtalet och som bor och arbetar inom dessa länder att frågan om rätt att uppbära svenskt barnbidrag skall avgöras med tillämpning av dels ABBL, dels i förekommande fall förordningen (EEG) nr 1408/71. Därvid gäller som huvudprincip att nu berörda personer omfattas endast av det socialförsäkringssystem som gäller i det land där de är anställda eller verksamma som egna företagare. – Frågan om det ändrade regelsystemet från och med år 1994 påverkar A.S:s rätt att uppbära barnbidrag ankommer dock i första hand på behörig kassa att i förekommande fall pröva. Fråga i målet i kammarrätten är endast om A.S. äger rätt att uppbära barnbidrag för sin son A med tillämpning av gällande bestämmelser i ABBL. Som förutsättning härför gäller dels att A är svensk medborgare och bosatt i riket, dels att A.S. är att bedöma som behörig bidragsmottagare. – I målet synes ostridigt att A är svensk medborgare samt att hans hemvistförhållanden i övrigt är sådana att han är att bedöma som bosatt i Sverige fr.o.m. november 1992. Vid angivna förhållanden blir prövningen i målet begränsad till om A.S. skall anses vara berättigad att uppbära barnbidrag trots hennes bosättning utomlands. I 4 § ABBL uppställs inget krav på bosättning i riket för den som skall uppbära barnbidraget. I 1 a § samma lag stadgas att beslut om allmänt barnbidrag fattas av den allmänna försäkringskassa hos vilken den som uppbär bidraget är inskriven eller skulle ha varit inskriven om han eller hon uppfyllt åldersvillkoret i 1 kap. 4 § AFL. Sistnämnda lagrum reglerar enbart frågan om vilken försäkringskassa som skall fatta beslut i fråga om barnbidrag. Föreskriften får anses vara av administrativ karaktär och kan enligt kammarrättens mening därför inte åberopas som stöd för att även den som uppbär barnbidraget måste vara bosatt i riket (jfr SOU 1993:115 s. 531). Överklagandet kan därför inte bifallas. – Kammarrätten fastställer länsrättens domslut.

I Regeringsrätten yrkade RFV bifall till sin i kammarrätten förda talan och anförde bl.a. följande. Fråga i målet är om en vårdnadshavare som är bosatt utomlands skall ha rätt att uppbära barnbidrag för ett här i riket bosatt barn. Verket har på s. 11 i Allmänna råd 1986:7 om allmänt barnbidrag, flerbarnstillägg och förlängt barnbidrag gjort den tolkningen av 1 a § ABBL att inte bara barnet utan även bidragsmottagaren förutsätts vara bosatt i Sverige. Verket anser med åberopande av vad verket anfört i kammarrätten att behörig bidragsmottagare saknas, varför allmänt barnbidrag inte kan betalas ut.

A.S. bestred bifall till överklagandet.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (1997-09-23, Björne, Sjöberg, Swartling, Lindstam) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. I 1 § ABBL anges de grundläggande förutsättningarna för att allmänt barnbidrag skall utgå för ett visst barn. Ett ovillkorligt krav är att barnet är bosatt i Sverige. För ett barn som är svensk medborgare uppställer paragrafen inte något ytterligare krav.

Frågan om vem som har rätt att uppbära bidraget för ett barn som uppfyller villkoren enligt 1 § regleras i 4 § ABBL. När barnet inte står under föräldrarnas gemensamma vårdnad, gäller enligt 4 § första stycket att rätten tillkommer den som har vårdnaden om barnet.

Vid den prövning som skall göras i målet saknas anledning att utgå från annat än att A.S:s son A, som är svensk medborgare, var bosatt i Sverige vid den tid som prövningen avser och att A.S. var ensam vårdnadshavare för honom. Det innebär att sonen uppfyllde villkoren enligt 1 § och att A.S. var behörig bidragsmottagare enligt 4 § första stycket ABBL. Den fråga som aktualiserats i målet är om bestämmelserna i ABBL innebär att utbetalning ändå skall vägras därför att A.S. vid den aktuella tiden var bosatt utomlands.

I 1 a § andra stycket ABBL föreskrivs att beslut om allmänt barnbidrag skall fattas av den allmänna försäkringskassa hos vilken den som uppbär bidraget är inskriven eller skulle vara inskriven, om han uppfyllt ålderskravet i 1 kap. 4 § AFL. En inskrivning förutsätter enligt sistnämnda lagrum att den försäkrade är bosatt i Sverige.

Bestämmelsen i 1 a § andra stycket ABBL kan således sägas utgå från att mottagaren är bosatt i Sverige. Frågan är emellertid om bestämmelsen – såsom Riksförsäkringsverket gör gällande – bör tolkas så att den innefattar ett krav på en sådan bosättning. Vid bedömningen av den frågan finns det anledning att beakta bestämmelsens bakgrund och vad som uttalades vid dess tillkomst.

Enligt ABBL gällde ursprungligen att de allmänna barnbidragen skulle administreras av kommunernas barnavårdsnämnder. Som behörig angavs nämnden i den kommun där barnet var kyrkobokfört (dåvarande 8 §). Genom lagstiftning år 1973 fördes administrationen över på de allmänna försäkringskassorna. Därvid angavs genom nyssnämnda bestämmelse i 1 a § andra stycket ABBL hur beslutsbehörigheten skulle fördelas mellan försäkringskassorna inbördes. Den samordning med reglerna för mottagarens inskrivning i försäkringskassa som därmed kom till stånd förutsågs enligt förarbetena ge rationaliseringsvinster och fördelar i form av en säkrare handläggning och förbättrade kontrollmöjligheter. Anknytningen till mottagarens förhållanden ansågs också vara lämpligast med hänsyn till ett då aktuellt utredningsförslag som innebar att bidragen i fortsättningen skulle registreras på mottagarna (prop. 1973:29 s. 12-13).

Av de återgivna förarbetsuttalandena framgår att den i 1 a § andra stycket ABBL föreskrivna ordningen motiverades av praktiska och administrativa skäl. Några materiella effekter av den nya ordningen redovisades inte. Förarbetena innehåller inte någon antydan om att avsikten skulle ha varit att införa ett materiellt krav på att mottagaren skall vara bosatt i Sverige. Mot denna bakgrund och med hänsyn till innehållet i och uppbyggnaden av bestämmelserna i 1 och 4 §§ ABBL delar Regeringsrätten kammarrättens uppfattning att gällande lagstiftning inte ger stöd för att upprätthålla ett sådant krav. Riksförsäkringsverkets talan skall därför inte bifallas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår Riksförsäkringsverkets överklagande.

Föredraget 1997-09-02, föredragande Nielsen, målnummer 953-1996