Regeringsrätten referat RÅ 1998 ref. 35

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1998 ref. 35
Målnummer
3719-94
Avdelning
2
Avgörandedatum
1998-10-29
Rubrik
Beräkning av bygglovsavgift när en byggherre inom ett område uppför ett antal enfamiljshus, av vilka flera är av samma typ.
Lagrum
11 kap. 5 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
•  RÅ 1990 ref. 109
•  RÅ 1997 ref. 66

Byggnadsnämnden i Eskilstuna kommun beviljade 1988 Riksbyggen Bostadsrättsförening under bildande bygglov för Tumbo – Väsby 1:3 m.fl., Tumbo. Bygglovsavgiften bestämdes till 282 406 kr och var beräknad för varje hus som ett byggobjekt.

På begäran av Riksbyggen beslutade byggnadsnämnden den 26 mars 1990 att vid slutavräkningen reducera bygglovsavgiften med 43 334 kr.

Riksbyggen överklagade sistnämnda beslut och yrkade att länsstyrelsen skulle pröva om bygglovsavgiften hade beräknats enligt den för kommunen gällande bygglovstaxan. Riksbyggens uppfattning var, att objektfaktorn skulle beräknas på byggnadernas sammanlagda yta och inte på 25 enskilda objekt. Som grund härför åberopades bl.a., att bygglovsansökan omfattade samtliga byggnader och bygglovet gällde för alla hus och att byggnaderna därefter uppförts i totalentreprenadform av samma entreprenör och i en sammanhängande byggetapp.

Byggnadsnämnden yttrade sig över överklagandet och anförde bl.a. följande. Vid diarieföringen angavs varje fastighet med sin fastighetsbeteckning då nybyggnadskarta krävdes för varje fastighet. Den arkitektoniska och byggnadstekniska granskningen genomfördes för varje fastighet bl.a. med hänsyn till inplacering på tomten, anpassning till terrängen och grundförhållandena m.m. I ansökningen framhölls inte, att det gällde ett projekt av grupphuskaraktär där gemensamma lösningar kunde ske.

Länsstyrelsen i Södermanlands län (1991-03-15) yttrade: Av handlingarna framgår följande. Riksbyggen har till byggnadsnämnden gett in en ansökningshandling, omfattande hela nybyggnadsprojektet. Av ansökningen framgick, att det var fråga om grupphus. Ansökningshandlingen erhöll hos byggnadsnämnden ett diarienummer. Det beslut om bygglov som senare meddelades omfattade alla husen. Byggnaderna uppfördes av samma entreprenör i en sammanhängande byggetapp. Samordning av besiktningar kunde därför ske. – Ansökningen har således handlagts som ett och samma ärende hos byggnadsnämnden. Bygglovtaxan ger stöd för – om än inte helt otvetydigt – att nämnda förhållande skall medföra att objektfaktorn skall beräknas på det sätt som Riksbyggen anser. Helt övervägande skäl talar enligt länsstyrelsens uppfattning för att så skall ske. Att byggnadsföretaget består av ett antal gruppvis olika hus bör, som länsstyrelsen tolkar taxan, inte medföra annat synsätt. Vid beräkning av de i bygglovavgiften ingående delavgifterna skall alltså objektfaktorn – oberoende av areabegrepp – beräknas utifrån ärendets totala storlek. – Länsstyrelsen upphäver det överklagade beslutet och återförvisar ärendet till byggnadsnämnden för omräkning av bygglovavgiften.

Byggnadsnämnden överklagade och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och att byggnadsnämndens beslut den 26 mars 1990 skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Under granskningstiden i skede ett, dvs. fram till dess att bygglov meddelades, hade nämnden ett flertal kontakter med Riksbyggen för att undersöka om byggobjektet kunde betraktas såsom ett sammanhängande objekt med generell behandling beträffande bl.a. nybyggnadskarta och inplacering av byggnaderna på tomtmarkerna. Under överläggningar med Riksbyggen framkom att en individuell behandling av varje byggobjekt önskades och att, med hänsyn till senare fördelning av fastigheterna, ett särskilt lov för varje fastighet kunde vara fördelaktigt. Det visade sig senare vara riktigt att ha en individuell bedömning. Bl.a. begärde Riksbyggen omprövning av bygglovet för ett hus i anledning av att det skulle ändras till en barnstuga. Vidare kunde samordnade besiktningar endast genomföras i undantagsfall och då huvudsakligen i samband med slutbesiktningen. Riksbyggen har inte kunnat påvisa några grupphuseffekter som motiverar ett annat beräkningsförfarande än det tillämpade. Riksbyggens ansökan har av praktiska skäl handlagts som ett ärende men kommunens skäliga kostnader för granskning, besiktning, mätning, upprättande av karta och arkivering har täckts genom att avgiften beräknats på varje hus för sig. Det eventuella överskott som uppkommit för kommunen har kommit Riksbyggen till del genom avräkningsförfarandet. Länsstyrelsen har inte beaktat byggnadsnämndens insats i ärendet.

Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Debitering enligt taxa är av naturliga skäl schablonartad och står därför inte alltid i överensstämmelse med faktiska kostnader. I de fall debitering enligt taxa inte ger full faktisk kostnadsersättning finns ingen möjlighet att höja avgiften.

Riksbyggen yttrade sig inte.

Kammarrätten i Stockholm (1994-06-06, Montgomery, Hallberg, Schering, referent) yttrade: Enligt 11 kap. 5 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10) – PBL – får byggnadsnämnden ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder. Av tredje stycket samma lagrum framgår att avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna och att grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige. Detta lagrum ger uttryck för den s.k. självkostnadsprincipen som innebär att avgifterna inte får bestämmas till så höga belopp att de tillför kommunen en vinst. Principen utgör däremot inte i och för sig ett hinder för att bestämma avgifter till lägre belopp än självkostnaden. Avgiftsbestämmelsen vilar också på den s.k. likställighetsprincipen, vilken innebär att kommunen skall fördela avgifterna mellan berörda bygglovssökande efter objektiva grunder. – Kommunförbundet har utarbetat ett normförslag angående taxor för byggnadsnämnder. Därav framgår att avgiften för åtgärden skall beräknas så att ett grundbelopp multipliceras med en särskild s.k. objektfaktor, vilken åsätts den speciella åtgärden. Objektfaktorn för gransknings- och tillsynsavgiften utgår från byggnadens bruttoarea medan den för mätningsavgiften beräknas utifrån byggnadsarean och beträffande kartavgiften efter fastighetsarean. – Kommunförbundets taxeförslag har den 25 juni 1987 antagits av kommunfullmäktige i Eskilstuna kommun. – Av handlingarna i målet framgår vidare att den ansökningshandling som Riksbyggen gav in till byggnadsnämnden omfattade samtliga byggnader. Av ansökningen framgick att det var fråga om grupphus. Riksbyggens ansökan har av byggnadsnämnden handlagts som ett ärende. Det beslut om bygglov som senare meddelades omfattade alla husen. Byggnaderna uppfördes av samma entreprenör i en sammanhängande byggetapp. Nämndens besiktningar m.m. har till viss del kunnat samordnas. Med hänsyn till dessa omständigheter finner kammarrätten att objektfaktorn vid beräkningen av lovavgiften skall utgå från ärendets totala storlek, dvs. den sammanlagda ytan, oberoende av areabegrepp. Att besiktningarna av byggnaderna till stor del skett vid olika tillfällen medför inte att beräkningen skall ske på annat sätt. Den för kommunala avgifter gällande självkostnadsprincipen hindrar inte att avgifterna sätts lägre än kommunens självkostnad, så länge inte likställighetsprincipen åsidosätts. Att kommunen med ett annat beräkningssätt än det nämnden tillämpat inte får täckning för sina kostnader medför därför inte annan bedömning. På grund av vad som anförts skall nämndens överklagande lämnas utan bifall. – Kammarrätten avslår överklagandet.

Byggnadsnämnden fullföljde sin i kammarrätten förda talan och anförde bl.a. följande. Varje hus har självständigt anpassats till den egna tomtens förutsättningar. Det vill bl.a. säga att terräng och vegetationshänsyn beaktats för varje husplacering. Enligt nämndens uppfattning rör det sig inte om ett grupphusområde. Även om planlösningarna hämtats ur en huskatalog förekommer sju olika husvarianter. Detta innebär att endast mindre granskningsvinster gjorts jämfört med helt styckebyggda hus. För stadsingenjörskontoret är dessa vinster ännu mindre eftersom de individuellt placerade husen medför att inga som helst samordningsfördelar kunnat erhållas vid koordinatberäkningar och vad gäller nybyggnadskartor. Utsättningarna för de 25 husen är utspridda under en period på i princip tre månader där man endast vid fem tillfällen samordnat så att två hus kunnat sättas ut vid samma framkörning vid Tumbo. Inte heller för byggnadsinspektionens arbetsvolym har entreprenörens sätt att driva verksamheten inneburit någon större minskning, vilket framgår av inspektionens tabell över tidpunkterna för besiktningarna. Den vinst som har skett för inspektionens del kan hänföras enbart till att vissa hus har samma material och konstruktionssystem. Denna förenkling har beaktats vid den avräkning som senare ägt rum. Den stora vinsten med att enligt ett bygglov få uppföra 25 hus ligger hos entreprenören som kan klara sig med ett betydligt mindre antal ritningar.

På Regeringsrättens begäran avgav Boverket och Svenska Kommunförbundet yttranden i målet.

Boverket anförde i yttrande den 15 maj 1996 bl.a. följande. Kommunen får enligt 11 kap. 5 § PBL ta ut avgifter för bl.a. bygglov. En grundläggande förutsättning för beräkning av avgiften är att den inte får bestämmas till ett högre belopp än kommunens självkostnad för prövningen.

De åtgärder som normalt var förknippade med prövning av bygglov, vid tiden för beslutet, var i huvudsak frågan om planöverensstämmelse, lämplighet, tomtens anordnande, byggnadsutformning, byggnadens tekniska egenskaper samt besiktningsverksamhet. Det är uppenbart att samordningsvinster i förevarande fall, även om bebyggelsen inte var till alla delar enhetlig, har varit möjliga vad gäller ritningsgranskning, t.ex. utformning och teknisk granskning samt besiktningsverksamheten. Samordningen av arbetsinsatserna bör ha underlättats eftersom genomförandet av byggprojektet var planerat att utföras i en etapp, vilket också i huvudsak synes ha skett.

Kommunen bestämmer själv taxa genom beslut av fullmäktige och vid behov hur taxan skall tillämpas av byggnadsnämnden. Om bestämmelser saknas vad gäller möjligheterna att använda objektsfaktorn för ett helt bestånd när flera likartade objekt ingår i ansökningen, bör kommunens praxis, som dock inte är känd av Boverket, vara vägledande vid tillämpningen av taxan. Om byggnadsnämnden i vanliga fall inte tillämpar objektsfaktorn på hela beståndet vid gruppbebyggelse bör den omständigheten tillmätas betydelse vid bedömningen av föreliggande fall. Emellertid finns en risk, även om taxan bygger på en försiktig beräkning av den faktiska kostnaden, att självkostnaden kan komma att överskridas om avgiften grundas på schablon för varje i projektet ingående fastighet för sig, när det går att göra den typ av rationaliserings- och samordningsvinster vid handläggningen som verket har pekat på ovan. I de fall kommunen har bestämt att avgiften skall beräknas schablonmässigt och inte på den faktiska tidsåtgången bör tillämpningen ske med försiktighet.

Av kommunens taxa framgår inte klart om avsikten är att objektsfaktorn skall tillämpas för varje enskild fastighet som ingår i en gruppbebyggelse eller, som klaganden hävdar, om beräkning kan ske sammantaget på hela ytan när flera enskilda sinsemellan lika eller likartade fastigheter ingår i ansökningen. Såvitt Boverket kan bedöma föreligger inget hinder enligt taxan mot att beräkna avgiften på den sammantagna ytan för flera fastigheter. Om taxan skall beräknas enligt schablon bör den regeln gälla fullt ut och avgiften bör vid sådant förhållande inte påverkas av omständigheterna i det enskilda fallet, åtminstone inte om inte taxan ger utrymme härför. Så synes inte vara fallet. Vad kommunen har anfört om att det i efterhand har varit svårt att samordna besiktningar m.m. bör därför inte tillmätas någon avgörande betydelse.

Avsikten med objektsfaktorn är att avgiften skall kunna beräknas schablonmässigt och som alternativ till en beräkning av den faktiska arbetsinsatsen i varje enskilt fall. Objektsfaktorn är regressiv, innebärande att ju större yta som ligger till grund för avgiftsberäkningen desto lägre blir avgiften per ytenhet. Tanken bakom torde vara att kommunens kostnader inte stiger proportionellt och därför den faktiska kostnaden blir lägre per ytenhet vid större än vid mindre objekt. Samma bör förhållandet vara när handläggningen avser flera sinsemellan lika eller likartade fastigheter som ingår i samma projekt.

Boverket anser, mot bakgrund av det anförda, att övervägande skäl talar för att avgiften i förevarande fall skall beräknas schablonmässigt med utgångspunkt i objektsfaktorn grundad på projektets hela yta.

Svenska Kommunförbundet anförde i yttrande den 14 maj 1996 bl.a. följande. Målet gäller tillämpningen av Eskilstuna kommuns bygglovstaxa antagen den 25 juni 1987. Taxan har baserats på, och står i överensstämmelse med, Kommunförbundets s.k. normalförslag för byggnadslovstaxor. Normalförslaget används vid utarbetandet av taxor i de flesta svenska kommuner. Även om taxorna i olika kommuner skiljer sig beloppsmässigt från varandra så tillämpas förbundets normalförslag i stort sett lika av flertalet kommuner. Detta innebär att beräkningsgrunderna vad gäller exempelvis användningen av den s.k. objektsfaktorn dvs. den faktor som i taxan åsätts varje åtgärd och som sedan multipliceras med ett grundbelopp, är densamma för flertalet kommuner. Detta gäller också för vissa generella bestämmelser exempelvis den som återfinns på s. 6 i Eskilstuna kommuns taxa vari sägs följande.

"Avgiftens storlek är beroende av ärendets storlek (objektsfaktorn) och komplexitet samt omfattningen av byggnadsnämndens insatser i ärendet. Avgiften får högst motsvara kommunens genomsnittliga kostnader för åtgärderna (den s.k. självkostnadsprincipen)."

I taxan finns också en bestämmelse om reducering av avgift som tas ut med stöd av taxan. Bestämmelsen återfinns i 2 § 2.1 tredje stycket och lyder.

"Finner byggnadsnämnden att det finns skäl som motiverar en höjning eller minskning av avgiften, äger nämnden för visst slag av ärenden eller för särskilt uppdrag besluta om en sådan."

Den lagliga grunden för uttag av bygglovsavgift återfinns i 11 kap. 5 § första stycket PBL. – – – Bestämmelsen vilar på den s.k. självkostnadsprincipen som innebär att avgifterna inte får bestämmas till så höga belopp att kommunen gör en vinst. Principen är inte omnämnd i kommunallagen men den är sedan länge fastslagen i rättspraxis. Flera rättsfall knyter an till bestämmelsen om avgiftstak och uttalanden i förarbeten till speciallagarna visar att avgifterna endast får motsvara självkostnaden (jfr Lindquist, Losman 1991 års kommunallag s. 21 ff.).

Självkostnadsprincipen har också varit föremål för utredning (C1990:09) men denna har inte givit upphov till någon lagändring. När det gäller tillämpningen av självkostnadsprincipen i PBL-ärenden kan nämnas att frågan har berörts i prop. 1993/94:178, s. 93. I propositionen som ledde  fram till lagändringen den 1 juni 1995 behandlas frågan om byggnadsnämndens rätt att ta ut avgift för sin verksamhet och där sägs, på tal om självkostnadsprincipen, att för det fall byggnadsnämnden på byggherrens begäran utför besiktningar som ett led i en kontrollplan bör nämnden kunna ta ut arvode för arbetet. En sådan verksamhet är att betrakta som uppdragsverksamhet och för att inte enskilda besiktningsmän skall missgynnas bör ersättningen till kommunen inte understiga kommunens självkostnader för besiktningsverksamheten. Detta är något helt nytt i byggnadsnämndens verksamhet och berör naturligtvis inte direkt det mål varom frågan nu är, men kan ändå anses visa på betydelsen av vissa klarlägganden vad gäller kommunens rätt att ta ut avgifter i förevarande fall.

I det nu aktuella fallet var det fråga om en bygglovsansökan från en entreprenör beträffande byggande av 25 småhus. Ansökan behandlades av byggnadsnämnden som ett ärende men 25 separata bygglovsbeslut fattades. Husen var av flera olika typer och har stakats ut av kommunens personal vid olika tillfällen. Skilda terrängförhållanden och skiftande förutsättningar på olika fastigheter har enligt kommunen nödvändiggjort att varje husbyggnadsärende behandlats var för sig. Eftersom vissa besiktningar dock kunnat samordnas har Riksbyggen medgivits avdrag på den av kommunen ursprungliga beräknade bygglovsavgiften.

Enligt Riksbyggen bör avgiften beräknas på ett helt annat sätt dvs. efter en annan objektsfaktor, nämligen den som utgår från ärendets totala storlek dvs. den sammanlagda bebyggda ytan – som om ärendet bestod av en enda byggnad. Det är för övrigt den linje länsstyrelsen gått på när man upphävt byggnadsnämndens beslut. Anmärkas bör dock att länsstyrelsen konstaterat att bygglovstaxan inte ger ett helt otvetydigt stöd för hur beräkningen av bygglovsavgiften skall göras.

Med anledning av vad som ovan anförts anser förbundet att det vore av värde att få belyst vilka faktorer som är relevanta vid bedömningen av om en kommuns taxebeslut är lagligen grundat. Behovet är särskilt stort med tanke på att det inte gäller endast en enskild kommuns taxa, utan utformningen och också tolkningen av ett normalförslag som tillämpas av flertalet kommuner.

Prövningstillstånd meddelades.

Riksbyggen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Antalet hustyper uppgår endast till fyra stycken. Att tre av dem har en spegelvänd planlösning borde inte nämnvärt försvåra granskningen. Detta medför stora samordningsvinster då endast fyra stycken hustyper bedöms beträffande planöverensstämmelse, lämplighet, byggnadsutformning och tekniska egenskaper, m.m. I bygglovet krävs endast provutsättning av ett av husen. Av de 25 husen har 22 placerats sex meter från gata eller vändplats. Två av husen har placerats längre från gatan för att, på grund av tomtens geometri, få 4,5 meters avstånd till grannfastighet. Stora möjligheter till samordningsvinster förelåg också vid utstakning, lägeskontroll och besiktningar eftersom arbetet med att uppföra husen skedde i en sammanhängande etapp. Byggnadsnämnden hänvisar till tidigare redovisad tabell över de besiktningar som utförts. Att besiktningssamordning inte skett beror helt på att byggnadsnämnden själv inte utnyttjat de möjligheter till samordning som förelåg.

I anledning av Boverkets yttrande anförde byggnadsnämnden bl.a. följande. Den tillämpning av taxan som Boverket förordar ger gränsdragningsproblem när det skall bestämmas vilka ärenden som skall omfattas av denna taxetillämpning. Någon entydig definition av vad grupphusbebyggelse är har nämnden inte funnit. I detta och liknande ärenden har nämnden vid beräkning av bygglovsavgiften utgått från en objektsfaktor för varje enskild byggnad. Det är vidare nämndens uppfattning att det för frågan om samordningsvinster är av underordnad betydelse om byggnaderna uppförs i en i tiden sammanhängande byggetapp. När det gäller frågan om provutsättning krävs sådan mycket sällan och används när nämnden vid en förhandsgranskning inte med säkerhet kunnat finna en lämplig placering. Enligt nämndens uppfattning är det inte heller riktigt att samtliga hus har uppförts av samma byggnadsentreprenör.

På Regeringsrättens begäran inkom Svenska Kommunförbundet med ett  nytt yttrande den 6 februari 1998 beträffande frågan hur ärendets storlek skall bestämmas vid samtidig bygglovsansökan för uppförande av flera småhus i samlad regi (jfr Didón/Hedman, Att bygga utan lov, 1977, s. 139). Kommunförbundet anförde bl.a. följande.

Kommunförbundets normaltaxeförslag till bygglovsavgift

Av 1987 års normaltaxeförslag framgår i inledningen hur förslaget till plan- och bygglovstaxa konstruerats. De olika parametrarna grundbelopp, objektfaktor, handläggningsfaktor m.fl. beskrivs.

Av förslaget framgår på s. 10 hur en jämförelse kan göras mellan Kommunförbundets tidigare normalförslag till byggnadslovstaxa och den bygglovstaxa som konstruerades i samband med PBL:s ikraftträdande år 1987.

Kommunförbundets normalförslag till byggnadslovstaxa från år 1977

Det normalförslag till byggnadslovstaxa som Regeringsrätten hänvisat till och som finns publicerat i Didón/Hedman, Att bygga utan lov, 1977 på s. 139 ersattes 1987 av det nu ingivna normaltaxeförslaget.

Skillnaden mellan förslagen framgår av en jämförelse mellan förslagens allmänna uppbyggnad. Det nya förslaget, från år 1987, hade till syfte att skapa ökade möjligheter för differentiering av lovavgifterna, så att ärenden i vilka byggnadsnämndernas insats var mindre också skulle bli billigare för sökandena under det att ärenden som krävde mer insatser från byggnadsnämnden också skulle få högre lovavgifter. Därigenom skulle ett av syftena med PBL-reformen – att anpassa tillsyns- och besiktningsverksamheten efter objektets art, komplexitet och byggherrens kompetens – slå igenom på avgiftssidan.

En jämförelse mellan 1977 och 1987 års normalförslag, när det gäller möjligheterna till reduktion, visar att man i 1977 års förslag gav en möjlighet i 3 § till höjning av byggnadslovsavgiften om ett visst ärende medförde avsevärt merarbete. I det fall byggnadslovsansökan avsåg större byggnadsföretag, en eller flera större byggnader eller gruppbebyggelse av friliggande villor, radhus, kedjehus eller dylikt i samlad regi, skulle avgiften reduceras enligt till taxan hörande rabattdiagram.

Denna bestämmelse i taxan motsvaras i 1987 års förslag av 2 § 2.1 tredje stycket som lyder "finner byggnadsnämnden att det finns skäl som motiverar en höjning eller minskning av avgiften, äger nämnden för visst slag av ärenden eller för särskilt uppdrag besluta om en sådan".

Dessutom innehåller 1987 års förslag en bestämmelse i 2 § att om en åtgärd inte kan hänföras till en särskild grupp i tabellerna, så kan byggnadsnämnden besluta om skälig avgift grundad på tidsersättning.

Vidare ges i 1987 års taxa bestämmelser för s.k. avräkning som bl.a. kan användas i det fall en bygglovsansökan inte fullföljs då återbetalning av vissa delar av inbetalt belopp kan ske.

Beräkning av bygglovsavgiften

Av jämförelsen mellan de bägge normalförslagen till taxor framgår att någon automatisk reduktion vid gruppbebyggelse inte finns i 1987 års taxa. Däremot uppkommer frågan hur den s.k. objektfaktorn (OF) skall bestämmas i ett bygglovsärende av denna karaktär. OF framgår av tabell 1 i 1987 års förslag. Kammarrätten anser i sin dom att objektfaktorn skall beräknas efter ärendets sammanlagda yta. Skälet för kammarrättens ställningstagande är att byggnaderna uppfördes av samma entreprenör i en sammanhängande byggetapp och att nämndens besiktningar m.m. "till viss del kunnat samordnas".

Med det synsätt kammarrätten redovisat innebär det att de tjugofem husens OF skulle bli 48 om man utgår ifrån en överslagsberäknad totalyta för samtliga tjugofem hus om 2 800 kvm. Kammarrätten har dock inte redovisat vilket resultat som uppnås vid den av domstolen förespråkade taxetolkningen. En bygglovsavgift beräknad enligt taxan och kammarrättens beräkningssätt ger då följande.

17 kr    x     48     x     48     =    39 168      126 550   =    165 718

Grundbelopp   OF            HFI II                                   utsättning,

i kommunen                                                                      läge,

1988                                                                                  nybyggn.karta

Totalt skulle alltså betalas, enligt kammarrättens modell, 165 718 kr om ärendet bedömdes som om det var fråga om byggande av en enda stor villa på 2 800 kvm.

Så var nu inte fallet utan det var fråga om 25 hus för vilka bygglov i och för sig söktes vid ett och samma tillfälle men där ärendet pågick under en tid av ett och ett halvt år. Bygglov gavs i maj 1988 och slutbesiktning skedde, beträffande flertalet hus, mellan den 29 september 1989 och den 5 oktober 1989.

Enligt byggnadsnämndens anteckningar har besiktningar gjorts vid ett stort antal tillfällen. Detta torde vara ostridigt i målet.

Viss samordning har dock kunnat ske av besiktningarna i och med att den byggnadsinspektör som utfört besiktningarna för kommunens räkning i vissa fall kunnat vid ett och samma tillfälle besiktiga två eller flera hus. Av handlingarna i målet framgår dock att byggherren inte begärt t.ex. något byggsamråd för att gå igenom samordningsfrågor (något som för övrigt efter 1 juli 1995 är föreskrivet i PBL). Kommunen har däremot sökt utnyttja de tillfällen till samtidig besiktning av flera objekt där så varit möjligt.

För den samordning som sålunda skett från kommunens sida har avdrag gjorts från den slutligen beräknade bygglovsavgiften med 43 334 kr. Beräknat per hus blir det en reduktion på 1 733 kr.

Grupphus

Då Riksbyggen som rättslig grund för yrkandet om ytterligare reduktion stött sig på att det var fråga om grupphus finns anledning att beröra frågan om skillnad kan göras mellan olika byggprojekt beroende på om de rubriceras som grupphus eller ej.

Ordet grupphus förekommer inte i PBL och inte heller i den normaltaxa som numera ligger till grund för de flesta kommuners bygglovstaxor. Definition på ordet saknas även i den av Tekniska nomenklaturcentralen utgivna Plan och byggtermer, TNC 1994 och den av Boverket 1988 utgivna Nybyggnadsregler, BFS 1988:18.

Av Svensk ordbok, Stockholm 1988, Norstedts förlag, framgår att grupphus definieras som "-hus som tillsammans med andra liknande ligger i en grupp (jfr kedjehus, radhus, villa)".

Att byggherren i ansökan om lov angivit att det var fråga om grupphus synes därför sakna betydelse i målet.

Det väsentliga, från kostnadssynpunkt, är i stället hur planeringen av byggledningen och byggnadsarbetena skötts av byggherren och de av honom anlitade entreprenörerna. Prefabriceringsnivån vad gäller byggnaderna liksom förekomst av vissa typgodkända produkter kan också förenkla besiktningsverksamheten. Även om stor överensstämmelse finns mellan olika hus i en grupp av hus kan, som detta fall visar, en sådan sak som varierande terrängförhållanden komplicera ärendet. Av utredningen i målet framgår att somliga hus t.o.m. har måst pålas, dvs. marken har med andra ord varit för dålig för att ens kunna bära ett enfamiljshus. Andra hus har uppförts på berg, vilket då inte berett några bekymmer med grundläggning men i stället krävt särskild anpassning till skiftande topografi.

Vår bedömning

En jämförelse mellan den av kommunen uträknade bygglovsavgiften, med reducering, och det belopp som blir resultatet med kammarrättens beräkningsmetod visar att resultatet med kammarrättens metod knappast  kan anses rimligt. Vid byggnadsnämndens beräkningssätt har en reduktion givits varje hus med 1 733 kr. Med kammarrättens beräkningssätt skulle reduktionen per hus bli 4 668 kr. – – –

Med hänsyn till det stora antal besiktningar som gjorts, att det enligt då gällande bygglagstiftning låg på den enskilde byggherren och den av honom anlitade ansvarige arbetsledaren att göra föreskrivna anmälningar till byggnadsnämnden när besiktningar skulle ske samt att bygglovsärendet uppvisar en mängd omständigheter vilka sammantagna leder till att individuella bedömningar måst göras vid ett stort antal tillfällen anser Kommunförbundet att övervägande skäl talar för att den beräkningsmetod kommunen valt följer den i normaltaxeförslaget anvisade.

Riksbyggen anförde i förnyat svaromål bl.a. följande. Byggnadernas inplacering på tomten har inte varit särskilt komplicerad eftersom den helt övervägande delen av husen kunnat placeras i förgårdslinjen. Utsättning och lägeskontroll har underlättats på grund av husens enhetliga placering. Att pålning krävts för vissa hus har inte heller särskilt mycket försvårat byggnadsnämndens arbete eftersom dessa hus ligger samlat i området. Antal hustyper är fyra stycken. Spegelvända varianter finns men detta påverkar självklart inte på något sätt granskningen vare sig planlösningsmässigt eller konstruktivt. Husen är fabrikstillverkade av Gullringshus och levererades till byggplatsen i färdiga sektioner. I samband med att kalkyl upprättades för byggnationen begärdes uppgift från byggnadsnämnden om storleken på bygglovsavgiften. Den då redovisade avgiften var ca 100 000 kr lägre än den som senare debiterades efter det att bygglov beviljats. Riksbyggen förmodar att den första beräkningen utfördes på det sätt Riksbyggen förespråkade är det riktiga. En jämförelse bland grannkommunerna vid tidpunkten för byggnationen gav vid handen att avgiften i dessa kommuner för ett likadant ärende varierade mellan ca 60 000 kr och upp till ca 150 000 kr.

Regeringsrätten (1998-10-29, Brink, Swartling, Sandström, Hulgaard, Nilsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 11 kap. 5 § första stycket PBL får byggnadsnämnden ta ut avgift i ärenden angående bl.a. bygglov.  I paragrafens tredje stycke föreskrivs att avgift får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna samt att grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.

Den i målet tillämpliga taxan fastställdes genom beslut av kommunfullmäktige i Eskilstuna kommun den 25 juni 1987. Taxan överensstämmer med Kommunförbundets förslag till konstruktion av plan- och bygglovstaxa 1987. Enligt taxan är avgiften beroende av ärendets storlek (objektfaktorn) och komplexitet och omfattningen av byggnadsnämndens insatser i ärendet (åtgärdsfaktorer) samt av vilket grundbelopp som tillämpas i kommunen.

Frågan i målet är om objektfaktorn, som beror av byggnadernas yta och som ligger till grund för beräkning av bygglovsavgiften, skall bestämmas för varje byggnad för sig eller med utgångspunkt i byggnadernas sammanlagda yta. Eftersom objektfaktorn enligt taxan är regressiv blir avgiften per ytenhet lägre ju större yta som ligger till grund för beräkningen.

Grunderna för beräkning av avgift är generellt tillämpliga. I taxan finns dock en bestämmelse (2 § 2.1) av innebörd att, om byggnadsnämnden finner att det finns skäl som motiverar en höjning eller minskning av avgiften, nämnden äger för visst slag av ärenden eller för särskilt uppdrag besluta om en sådan.

Som Kommunförbundet framhållit finns inga särskilda bestämmelser om grupphusbebyggelse i taxan. Inte heller i kommentarerna rörande taxans tillämpning berörs denna typ av bebyggelse. I den närmast föregående versionen av Kommunförbundets normalförslag till taxa (1977) föreskrevs i 3 § följande. Om svårighetsgraden i visst ärende medför avsevärt merarbete för byggnadsnämnden, äger nämnden besluta om skälig tilläggsavgift. Avser byggnadslovsansökan större byggnadsföretag, en eller flera större byggnader eller gruppbebyggelse av friliggande villor, radhus, kedjehus eller dylikt i samlad regi, reduceras avgiften enligt till taxan hörande rabattdiagram. – Någon motsvarighet till denna bestämmelse om större byggnadsföretag m.m. finns inte i den tillämpliga taxan.

I den beskrivning av bakgrunden till den nu aktuella normaltaxan som finns fogad till denna uppges att PBL har fört med sig att Kommunförbundet gjort en total översyn av normalförslaget och tagit fram en helt ny modell, vilken innebär att bygglovstaxan och uppdragstaxan samordnats till en gemensam taxa för byggnadsnämndens verksamhet. Detta innebär enligt förbundet att avgifter för nybyggnadskarta, utsättning och lägeskontroll ingår i bygglovsavgiften. Kommunförbundet har i sitt yttrande till Regeringsrätten också framhållit att den nya taxan hade till syfte att skapa möjligheter för differentiering av lovavgiften, så att ärenden i vilka byggnadsnämndens insats var mindre skulle bli billigare för sökanden under det att ärenden som krävde mer insatser från byggnadsnämndens sida skulle få högre lovavgifter.

I detta fall består bygglovsavgiften av granskningsavgift, tillsynsavgift och mätningsavgift. Vid den ursprungliga debiteringen bestämdes avgiften till (64 940 90 916 126 550 =) 282 406 kr. Vid slutavräkningen reducerades avgiften med (28 860 10 504 3 980 =) 43 344 kr, vilket ger en bygglovsavgift på 239 062 kr.

Vid den ursprungliga debiteringen beräknade byggnadsnämnden granskningsavgift och tillsynsavgift efter objektsfaktorer bestämda för varje fastighet för sig. Den reduktion som sedan skedde i samband med slutavräkningen grundades på att nämnden, i de fall åtgärder hade kunnat samordnas för flera fastigheter, utgick från en objektfaktor som beräknats efter den sammanlagda ytan för dessa fastigheter. I fråga om de åtgärder som motsvarar granskningsavgiften synes samordning ha skett beträffande respektive tre, fyra, tretton och fyra fastigheter. Vad gäller de åtgärder som motsvarar tillsynsavgiften var samordningen mera begränsad men i de fall den förekom reducerades avgiften enligt den ovan angivna principen. För mätningsavgiften föreskrivs i taxan att mätningsfaktorn skall beräknas för hela ärendet under förutsättning att det ingår i samma bygglovsbeslut, även om det omfattar flera fristående byggnader och dessa stakas ut vid skilda tillfällen. Det föreskrivs också att objektfaktorn skall beräknas efter ärendets totala byggnadsyta. Byggnadsnämnden har, i enlighet med dessa föreskrifter, bestämt mätningsavgiften efter en objektfaktor som beräknats utifrån byggnadernas sammanlagda yta.

I den tillämpliga taxan finns ingen generell bestämmelse, utom i fråga om mätningsavgiften, som direkt tar sikte på hur bygglovsavgiften skall beräknas för bebyggelse som brukar betecknas grupphus eller för liknande typer av bebyggelse. Möjligheter finns dock att med stöd av 2 § 2.1 tredje stycket i taxan beakta de samordningsfördelar som kan uppkomma för byggnadsnämnden vid sådan bebyggelse genom att nämnden kan reducera avgiften. En reduktion har också skett i detta fall i fråga om gransknings- och tillsynsavgifterna. Byggnadsnämnden har vid bestämmandet av dessa avgifter utgått från en objektfaktor som beräknats för varje fastighet för sig. I de fall åtgärder kunnat samordnas har dock avgifterna bestämts efter en objektfaktor som beräknats efter den sammanlagda ytan för berörda fastigheter. Mätningsavgiften har bestämts efter en objektfaktor som beräknats på den sammanlagda ytan. De beräkningsmetoder som byggnadsnämnden tillämpat vid bestämmandet av bygglovsavgiften strider inte mot den av fullmäktige antagna taxan eller mot någon allmän princip för uttag av kommunala avgifter. Byggnadsnämndens beslut skall därför fastställas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och länsstyrelsens beslut samt fastställer byggnadsnämndens beslut om avgift för bygglov.

Föredraget 1998-06-09, föredragande Landelius, målnummer 3719-1994