Regeringsrätten referat RÅ 1998 ref. 56

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 1998 ref. 56
Målnummer
4706-96
Avdelning
1
Avgörandedatum
1998-10-16
Rubrik
Fråga - vid bedömningen av om fortsatt godkännande för vissa bekämpningsmedel skulle ha lämnats eller ej - om betydelsen av rådets direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, särskilt under tiden innan bilaga 1 till direktivet hunnit upprättas. Rättsprövning.
Lagrum
•  5 §, 6 § och 11 § lagen (1985:426) om kemiska produkter
•  6 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter
•  3 § och 5 § förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel
•  Rådets direktiv 91/414 av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden
•  Rådets direktiv 94/43/EG av den 27 juli 1994 respektive 97/57/EG av den 22 september 1997 om fastställande av bilaga 6 till direktiv 91/414 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden
•  Artikel 30 och 36 i EG-fördraget

Rhône-Poulenc AB ansökte i januari 1994 hos Kemikalieinspektionen om fortsatt godkännande för bekämpningsmedlen Rhône-Poulenc Maneb PVA och Penncozeb Granulat. De verksamma ämnena i de båda medlen var etylenbisditiokarbamaterna maneb respektive mankozeb. Medlen användes mot bladmögelangrepp i potatis, lök och ärter.

Kemikalieinspektionen (1994-11-09) avslog i två separata beslut ansökningarna beträffande medlen Rhône-Poulenc Maneb PVA respektive Penncozeb Granulat, varvid i båda besluten anfördes följande skäl: Maneb och mankozeb uppvisar flera allvarliga hälsoegenskaper vid upprepad tillförsel i djurförsök. Ämnena uppfyller Kemikalieinspektionens kriterier för att betraktas som cancerframkallande. Den intensiva upprepade användningen av bekämpningsmedel innehållande dessa ämnen och de förhållandevis stora mängder som sprids innebär onödiga risker från såväl hälso- som miljösidan. – Det finns godkända, ur effektivitetssynpunkt likvärdiga medel med samma användningsområde och vars användning innebär betydligt mindre risker för dem som kommer i kontakt med medlen och för miljön. Kemikalieinspektionen anser att medlets nytta inte uppväger dess risker. Det kan därför inte meddelas fortsatt godkännande.

Rhône-Poulenc AB överklagade besluten. Till stöd för sin talan åberopade bolaget en omfattande utredning och argumentation.

Regeringen (Miljödepartementet, 1996-04-11) fann inte anledning att göra en annan bedömning än Kemikaliinspektionen och avslog överklagandet.

Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och visa ärendet åter till regeringen för ny behandling. – Till stöd för ansökningen anförde bolaget bl.a. följande. Genom rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden hade inom EU införts en harmoniserad prövning av växtskyddsmedel och deras aktiva substanser. Enligt direktivets artikel 4 punkt 1 b, som avsåg såväl redan existerande som nya produkter, skulle ett bekämpningsmedel godkännas endast om det var fastställt att produkten enligt rådande vetenskapligt och tekniskt kunnande inte hade skadliga effekter på människors och djurs hälsa samt att den inte på ett oacceptabelt sätt påverkade miljön. För denna bedömning gav bilagorna till direktivet en klar vägledning. Den stela svenska bedömningen på grundval av s.k. stupstockskriterier stod inte i överensstämmelse med EU:s principer, eftersom den inte tillät en utvärdering av produktens säkerhet under verkliga användningsförhållanden. Ytterligare en anledning till att Kemikalieinspektionens beslut inte var förenligt med europeisk rätt var att inspektionen grundat beslutet på bl.a. komparativa bedömningar, ett begrepp som inte återfanns i direktivet. Med komparativa bedömningar avsågs att en produkt kunde nekas godkännande om det fanns en annan produkt för samma användningsområde och användningen av denna andra produkt medförde avsevärt mindre risker för hälsa och miljö. – Regeringen hade inte kunnat göra en fullständig intresseavvägning mellan å ena sidan skyddet för människor, djur och miljö och å andra sidan det behov av de aktuella bekämpningsmedlen som faktiskt förelåg. Den enda expertis regeringen hade haft tillgång till var Kemikalieinspektionen, som i praktiken varit ensam bedömare, expert och beslutsfattare. Detta stred mot vad som avsågs med "opartisk rättegång" i artikel 6 punkt 1 i Europakonventionen. – Regeringens beslut stred vidare mot artiklarna 30-36 i EG-fördraget och mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Genom att fastställa Kemikalieinspektionens beslut "spelade" regeringen med endast en tillgänglig produkt. Detta stred mot bilaga 6 till direktivet, vari behovet av en större mångfald av aktiva substanser hade värdesatts. – På grund av det sagda stred regeringens agerande mot en rättsregel i den mening som avsågs i 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). – I övrigt ville bolaget framhålla bl.a. att bekämpningsmedlen i fråga hadegodkänts inom alla andra EU-länder för ett stort antal grödor, inklusive potatis. Godkännandena hade givits efter en noggrann utvärdering i enlighet med EU:s principer och de principer som godtagits av bl.a. WHO och FAO. Undersökningarna visade att medlen, då de användes i enlighet med tillverkarens föreskrifter, inte utgjorde en oacceptabel risk för människors hälsa eller för miljön. Kemikalieinspektionen hade inte visat att medlen hade skadliga effekter för användaren. Inspektionen hade bortsett från de goda resultaten av de testmodeller som antagits i EU-länderna och från slutsatserna inom en nordisk expertgrupp. Dessutom hade inspektionen fullständigt ignorerat de resultat av en grundvattenundersökning i Sverige som hade framtagits på inspektionens egen begäran. Regeringen hade avvisat bolagets vetenskapliga argument utan att ta dem under verkligt övervägande.

Regeringsrätten (1998-10-16, Björne, Swartling, Eliason, Hulgaard) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § rättsprövningslagen framgår att Regeringsrätten skall pröva om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel på det sätt som bolaget angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om avgörandet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Det är däremot inte meningen att rättsprövningen skall avse politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234).

Det bör framhållas att systemet med rättsprövning har införts i syfte att tillgodose just det av bolaget åberopade kravet på opartisk rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Vad bolaget anfört om att regeringens handläggning inte uppfyller detta krav medför inte att regeringens beslut skall anses strida mot någon rättsregel.

I sin ansökan om rättsprövning har bolaget främst uppehållit sig vid frågan hur Kemikalieinspektionens och regeringens prövning förhåller sig till EG-rätten. De invändningar som bolaget har gjort beträffande den företagna prövningens inriktning och omfattning ger dock Regeringsrätten anledning att till en början erinra om innehållet i de nationella rättsregler som är av särskilt intresse i målet och göra en bedömning av om inspektionens och regeringens avgöranden är förenliga med dessa regler.

En grundläggande författning på området är lagen (1985:426) om kemiska produkter, LKP. I 5 § första stycket LKP föreskrivs att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Därvid skall enligt samma stycke sådana kemiska produkter undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter (den s.k. utbytesregeln). Enligt 6 § första stycket LKP åligger det särskilt den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I 11 § LKP finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att en kemisk produkt får hanteras, importeras eller exporteras endast efter tillstånd eller att för hantering, import eller export av en sådan produkt skall gälla annat särskilt villkor.

Reglerna i LKP kompletteras och preciseras genom bestämmelser i förordningen (1985:835) om kemiska produkter, FKP, och ytterligare – såvitt är av intresse i målet – genom bestämmelser i förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel, FBM. Sålunda ges i 6 § FKP ytterligare föreskrifter om tillverkares och importörers utredningsskyldighet. Enligt 3 § första stycket FBM får bekämpningsmedel inte saluföras, överlåtas eller användas utan att vara godkända av Kemikalieinspektionen. I 5 § första stycket FBM föreskrivs bl.a. att ett bekämpningsmedel får godkännas endast om medlet är godtagbart från hälso- och miljöskyddssynpunkt och behövs för ändamål som avses i 1 § andra stycket FBM, dvs. för skydd mot att egendomsskada, sanitär olägenhet eller annan liknande olägenhet förorsakas av växter, djur eller mikroorganismer.

I förarbetena till LKP anges några av de grundläggande principer som lagstiftningen vilar på. I de fall då befintlig kunskap inte räcker för att med någorlunda säkerhet avgöra om ett ämne har en viss misstänkt skadlig effekt eller inte, bör man så långt det är praktiskt möjligt tillämpa principen att ämnet räknas som om det hade den misstänkta effekten intill dess det finns tillräckliga skäl för att anse att så inte är fallet. Denna s.k. försiktig hetsprincip har också uttryckts så att redan en på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker utgör tillräcklig grund för ingripanden enligt den aktuella lagstiftningen (prop. 1984/85:118 s. 13 och 39-40; se även prop. 1973:17 s. 96-97 angående den lagstiftning som föregick LKP). En konsekvens av detta synsätt är att bevisbördan i stor utsträckning kommer att ligga på de enskilda företagen, som i många fall har en långtgående undersöknings- och utredningsskyldighet. Kravet på försiktighet återspeglas i flera författningsbestämmelser på området, inte minst i det förut berörda första stycket av 5 § LKP. I samma lagrum ges också genom utbytesregeln uttryck för en annan grundläggande princip, den s.k. substitutionsprincipen, som innebär att skadliga ämnen och produkter så långt som möjligt bör bytas ut mot mindre farliga (jfr prop. 1984/85:118 s. 11). Paragrafen riktar sig visserligen primärt till de enskilda subjekt som hanterar eller importerar kemiska produkter men de där angivna normerna skall uppenbarligen ligga till grund också för tillsynsmyndigheternas prövning av t.ex. frågor som rör godkännande eller tillstånd. I sammanhanget bör också erinras om den behovsprövning som skall göras enligt 5 § första stycket FBM (jfr regeringens förordningsmotiv 1985:8 s. 11-12). I förarbetena till LKP framhålls att en avvägning mellan risk och nytta skall göras vid en tillståndsprövning. Detsamma måste gälla i de ärenden som avser godkännande av bekämpningsmedel.

De principer som Kemikalieinspektionen tillämpar vid prövningen av om ett bekämpningsmedel skall godkännas eller inte har sammanfattats i en i målet åberopad rapport från år 1992 (KemI Report No 4/92). Av denna framgår bl.a. följande. Rapporten anger i första hand riktlinjer för att identifiera inneboende egenskaper som från hälso- eller miljösynpunkt är klart oönskade ("clearly unwanted properties"). Om en eller flera sådana egenskaper konstateras, görs en prövning av exponeringsförhållandena ("exposure assessment"). Denna prövning kan leda till att medlet anses oacceptabelt. När så inte blir fallet, går prövningen vidare till en risk/-nytta-analys som leder till att medlet antingen godkänns eller underkänns. Ibland kan redan den initiala prövningen av inneboende egenskaper ge vid handen att medlet har särskilt allvarliga egenskaper ("particularly serious properties"). När kriterierna för en sådan bedömning är uppfyllda – s.k. stupstockskriterier ("cut-off criteria") – sker i princip inte någon fortsatt analys utan medlet underkänns redan på grund av sina inneboende egenskaper (se till det hittills sagda särskilt analysschemat på s. 31 i rapporten). Det framhålls dock i ett inledande avsnitt att undantag från stupstockskriterierna kan komma i fråga om det visas att ett medel vid en speciell användning kan hanteras med mycket låg exponering för människor och miljö. I samma avsnitt understryks å andra sidan att substitutionsprincipen tillämpas, vilket innebär att ett medel inte godkänns om det finns alternativ som är att föredra från hälso- och miljösynpunkt (s. 8 i rapporten).

Kemikalieinspektionen upprättade den 8 november 1994 en promemoria som gällde frågan om fortsatt godkännande av bekämpningsmedel som innehåller etylenbisditiokarbamater (EBDC-medel). I promemorian har inspektionen redovisat bl.a. bakgrund, bedömningsunderlag och egen bedömning. En viktig slutsats är att de båda etylenbisditiokarbamaterna maneb och mankozeb – vilka är de verksamma ämnena i bekämpningsmedlen Rhône-Poulenc Maneb PVA respektive Penncozeb Granulat – uppfyller inspektionens kriterier för att betraktas som cancerframkallande. Inspektionen har vidare gjort bedömningen att risk för exponering föreligger när medlen används. Enligt inspektionen finns det dessutom vid ogynnsamma förhållanden risk för läckage av nedbrytningsprodukten ETU till vattendrag och grundvatten. I det sammanhanget anmärker inspektionen beträffande den svenska grundvattenundersökning som särskilt berörts i ansökningen om rättsprövning att undersökningen visar flera oklarheter i utförande och rapportering. Inspektionen konstaterar också att kraftiga effekter på markens mikroorganismer har noterats och att maneb och mankozeb har hög till medelhög akut giftighet för vattenlevande organismer. Den sammantagna bedömningen är att EBDC-medlen har klart oacceptabla egenskaper. I de avslutande partierna av promemorian gör inspektionen beträffande behov och effektivitet en jämförelse med andra på marknaden tillgängliga medel varefter inspektionen redovisar en avvägning mellan risk och nytta som utmynnar i att de s.k. enkla EBDC-medlen, däribland Rhône-Poulenc Maneb PVA och Penncozeb Granulat, ej längre bör godkännas.

Denna linje följdes också när Kemikalieinspektionen genom två beslut den 9 november 1994 avslog bolagets ansökan om fortsatt godkännande. I besluten återgavs kortfattat slutsatserna i promemorian om riskerna från hälso- och miljösynpunkt med att använda medel som innehåller maneb och mankozeb, varefter uttalades att det finns godkända, från effektivitetssynpunkt likvärdiga medel vars användning innebär betydligt mindre risker för den som kommer i kontakt med medlen och för miljön. Inspektionens avslutande bedömning var att "medlets" nytta inte uppvägde dess risker och att det därför inte kunde meddelas något fortsatt godkännande.

I det av regeringen sedermera avgjorda ärendet bemötte bolaget Kemikalieinspektionens påståenden och åberopade till stöd för sin egen uppfattning resultatet av flera undersökningar. I ansökningen om rättsprövning har bolaget – utöver de argument som anknyter till EG-rättsliga aspekter – gjort anmärkningar beträffande den sakliga prövningen i ärendet. Bolaget gör gällande att myndigheterna har bortsett från resultatet av viktiga undersökningar – bl.a. den i Sverige genomförda grundvattenundersökningen – och att regeringen på grund av sitt beroende av Kemikalieinspektionen i dess egenskap av enda anlitade expertis inte har kunnat göra en fullständig intresseavvägning. En slutsats som bolaget drar är att inspektionen inte har visat att medlen har skadliga effekter för användaren.

Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. Utredningen i målet ger stöd för Kemikalieinspektionens uppfattning att det på vetenskapliga grunder kan misstänkas att de båda i målet aktuella bekämpningsmedlen har egenskaper som kan vara farliga både för människors hälsa och för miljön. I ett sådant läge gäller – i enlighet med den i bl.a. förarbetena till LKP förordade försiktighetsprincipen – att det ankommer på den som vill få medlen godkända att ta fram utredning som visar att medlen kan hanteras utan oacceptabla risker. Bolaget har också, både under handläggningen hos inspektionen och i samband med beredningen inom regeringskansliet, lagt fram en omfattande dokumentation och utförligt bemött inspektionens antaganden och slutsatser. Vad bolaget då anförde och vad som ytterligare anförts i Regeringsrätten ger dock inte belägg för påståendet att inspektionen skulle ha bortsett från relevanta undersökningsresultat och visar inte heller att medlen kan hanteras utan beaktansvärda risker. Handlingarna i målet ger inte heller stöd för uppfattningen att Kemikalieinspektionen vid tillämpning av substitutionsprincipen eller vid den slutliga avvägningen mellan risk och nytta har gjort bedömningar som är oförenliga med bestämmelserna i LKP, FBM eller annan svensk författning på det aktuella området. I det sagda ligger att det inte kan anses visat att regeringens beslut att godta inspektionens bedömningar strider mot nämnda författningar.

Det hittills anförda har avsett innehållet i och tillämpningen av nationella rättsregler. Som nämnts i det föregående är det dock främst EG-rättsliga regler och principer som har åberopats till stöd för ansökningen om rättsprövning. Bolagets ståndpunkt är att Kemikalieinspektionens och därmed också regeringens beslut strider både mot de principer som kommit till uttryck i rådets direktiv 91/414/EEG med bilagor och mot artiklarna 30-36 i Egfördraget.

Direktiv 91/414/EEG reglerar godkännande, utsläppande på marknaden, användning och kontroll inom gemenskapen av kommersiella växtskyddsmedel (direktivets definition av växtskyddsmedel inbegriper de kemiska produkter som utgör bekämpningsmedel enligt definitionen i 1 § FBM) samt utsläppande på marknaden och kontroll inom gemenskapen av verksamma ämnen som kan ingå i växtskyddsmedlen. Av preambeln framgår att ett viktigt mål för regleringen är att skydda människor, djur och miljö mot de risker och faror som är förknippade med en okontrollerad användning av växtskyddsmedlen och att ett annat är att eliminera hinder mot den fria rörligheten av produkterna i fråga genom att åstadkomma enhetlighet såvitt avser de villkor och förfaranden som tillämpas vid godkännande av växtskyddsmedel.

Beträffande innehållet i direktivet är följande bestämmelser av särskilt intresse i målet. Enligt artikel 3 skall medlemsstaterna föreskriva att växtskyddsmedel – med undantag som här saknar betydelse – får släppas ut på marknaden och användas inom deras territorier endast om medlen har godkänts i enlighet med direktivet. – I artikel 4 anges de grundläggande kraven för godkännande. En första förutsättning för godkännande är enligt punkt 1 a i artikeln att medlets verksamma ämnen finns upptagna i bilaga 1 till direktivet och uppfyller de villkor som anges där. Vidare fordras att medlen uppfyller de krav beträffande bl.a. effektivitet, avsaknad av oacceptabla effekter och möjligheter att fastställa mängden av verksamma ämnen, föroreningar och resthalter som särskilt anges i punkterna 1 b-f. Det förutsätts att frågan huruvida kraven enligt punkterna 1 b-e är uppfyllda prövas enligt de enhetliga principer för utvärdering och godkännande som anges i bilaga 6 till direktivet. – I artikel 8 finns övergångsbestämmelser som medger undantag från artikel 4. Bl.a. gäller att en medlemsstat under en övergångsperiod av tolv år, räknat från anmälan av direktivet, får godkänna ett växtskyddsmedel, som fanns på marknaden inom två år efter anmälan, trots att medlets verksamma ämnen inte är upptagna i bilaga 1 (artikel 8 punkt 2). När en medlemsstat i enlighet med denna bestämmelse omprövar ett växtskyddsmedel – och även innan en sådan omprövning genomförts – skall staten tillse att övriga nyss berörda krav i artikel 4 punkterna 1 b-f är uppfyllda enligt nationella bestämmelser om dokumentationskrav (artikel 8 punkt 3). – Artikel 10, slutligen, innehåller bestämmelser om bl.a. ömsesidigt erkännande av godkännanden. Om en ansökan om godkännande i en medlemsstat avser ett växtskyddsmedel som redan är godkänt i en annan medlemsstat skall den förstnämnda staten godkänna medlet under förutsättning bl.a. att detta innehåller endast sådana verksamma ämnen som tagits upp i bilaga 1 till direktivet.

Det system som byggs upp genom direktivet är, som redan berörts, avsett att fylla den dubbla funktionen att skydda människor, djur och miljö och att eliminera handelshinder. Den prövning som skall föregå upprättandet av bilaga 1 och de ytterligare villkor som ställs upp i artikel 4 har uppenbarligen till syfte att tillgodose det önskemål om en hög skyddsnivå som kommer till uttryck i preambeln. Det får antas att förekomsten av bilaga 1 i förening med de gemensamma principer för utvärdering och godkännande som fastställs genom bl.a. bilaga 6 kan skapa förutsättningar för en enhetlig bedömning och därmed också för den i artikel 10 föreskrivna ordningen med ömsesidiga erkännanden. Systemet är inriktat på att förhindra att någon medlemsstat tillämpar mindre stränga villkor för godkännande än som följer av direktivet och torde å andra sidan – mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i artikel 10 och vad som i preambeln sägs om önskvärdheten av att uppnå enhetlighet – inte ge utrymme för att annat än under särskilda förhållanden upprätthålla mer långtgående krav.

Redan av det som hittills sagts om direktivets uppbyggnad och innehåll framgår att bilagorna 1 och 6 är avsedda att spela en central roll i det tänkta systemet. För prövningen av målet är det därför av betydelse att konstatera att bilaga 1 inte hade upprättats vid tiden för regeringens klandrade beslut och fortfarande inte föreligger. Bilaga 6 fastställdes genom rådets direktiv 94/43/EG. Sistnämnda direktiv upphävdes visserligen sedermera av EG-domstolen genom en dom den 18 juni 1996 på den grunden att direktivet såvitt avsåg vissa bestämmelser beträffande grundvatten ändrade omfattningen av medlemsstaternas skyldigheter enligt direktiv 91/414/EEG utan att det beslutsförfarande som krävdes för en sådan ändring hade följts. Genom rådets direktiv 97/57/EG har emellertid bilaga 6 ånyo fastställts med endast de ändringar beträffande grundvatten som föranletts av domstolens dom. I sammanhanget kan nämnas att en hänvisning till bilaga 6 numera tagits in i 5 § FBM (SFS 1998:184).

Avsaknaden av bilaga 1 innebär att det tänkta systemet för godkännande av växtskyddsmedel ännu inte har trätt i full funktion. Den förut berörda bestämmelsen i artikel 10 om ömsesidiga erkännanden kan således för närvarande inte tillämpas. Vidare kan de grundläggande kraven i artikel 4 än så länge upprätthållas endast i den omfattning som följer av övergångsbestämmelserna i artikel 8. Även med denna begränsning gäller dock att medlemsstaterna redan i nuläget synes skyldiga att iaktta relativt långtgående krav såvitt gäller medlens effektivitet, avsaknad av oacceptabla effekter m.m. (artikel 4 punkterna 1 b-f) och att de vid prövningen skall följa de enhetliga principer för utvärdering och godkännande som anges i bilaga 6 (här bortses från de oklarheter som kan föreligga på grund av att denna bilaga under en tid varit upphävd).

Bestämmelserna i artikel 4 i direktivet innebär, som redan nämnts, att växtskyddsmedel får godkännas endast om vissa angivna krav är uppfyllda. Beskrivningen av gemensamma principer i bilaga 6 har i allt väsentligt samma inriktning. De förpliktelser för medlemsstaterna som dessa bestämmelser ger upphov till kan därför närmast beskrivas så att staterna skall tillse att vissa minimikrav tillämpas vid prövningen av ansökningar om godkännande av växtskyddsmedel. En fråga som är av intresse i målet är om det redan i dag finns skyldighet att godkänna ett medel när minimikraven är uppfyllda eller om det är tillåtet att tillämpa strängare krav. Enligt Regeringsrättens uppfattning talar starka skäl för bedömningen att direktivet – i vart fall så länge bilaga 1 saknas och det på denna baserade systemet för ömsesidiga erkännanden enligt artikel 10 inte har kunnat träda i funktion – ger utrymme för att upprätthålla en högre skyddsnivå än som följer av minimikraven. Detta behöver emellertid inte innebära att det står medlemsstaterna helt fritt att tillåta tillämpning av sådana strängare krav. En vägran att godkänna ett växtskyddsmedel kan t.ex. vara att betrakta som en åtgärd som omfattas av artikel 30 i EG-fördraget. När så är fallet synes en tillämpning av strängare krav än direktivets minimikrav – även om direktivet i sig för närvarande inte hindrar en sådan tillämpning – vara tillåten endast inom ramen för artikel 36 eller den s.k. Cassis-doktrinen. Detta innebär bl.a. att den i ansökningen om rättsprövning åberopade proportionalitetsprincipen skall iakttas, vilket i sin tur innebär att kraven inte får gå längre än som är nödvändigt med hänsyn till intresset att skydda människor, djur och miljö.

Bolagets påståenden om att Kemikalieinspektionens och regeringens beslut strider mot EG-rättsliga regler och principer bör prövas mot den nu angivna bakgrunden.

En utgångspunkt för Kemikalieinspektionens prövning har varit att den försiktighetsprincip som har förordats i bl.a. förarbetena till LKP skall iakttas. En tillämpning av denna princip kan inte i sig anses oförenlig med EG-rätten. Det förhåller sig tvärtom så att strävanden efter en hög skyddsnivå och krav på tillämpning av en försiktighetsprincip är grundläggande inom EG-rätten när det gäller skyddet för miljö och hälsa (jfr EG-fördragets artikel 130 r, som i punkt 2 uttryckligen anger att gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå och bygga på bl.a. försiktighetsprincipen, samt fördragets artikel 100 a, som i punkt 3 framhäver kravet på en hög skyddsnivå i fråga om hälsa och miljö). Det i målet aktuella direktivet 91/414/EEG synes i hög grad präglat av dessa strävanden. Från EG-rättslig synpunkt kan det därför enligt Regeringsrättens mening inte finnas något att erinra mot den nu berörda utgångspunkten för Kemikalieinspektionens prövning.

Bolaget gör gällande att Kemikalieinspektionens tillämpning av s.k. stupstockskriterier, dvs. gränsvärden och andra kriterier som i särskilda hänseenden anger en yttersta gräns för vad som är godtagbart, strider mot direktiv 91/414/EEG. I denna fråga gör Regeringsrätten följande bedömning. Det finns inte grund för att generellt hävda att en tillämpning av stupstockskriterier skulle vara oförenlig med direktivet. I själva verket ger bilaga 6 till direktivet exempel på kriterier av just detta slag. Tillåtligheten får beträffande varje särskilt kriterium bedömas med hänsyn till vad som på basis av tillgänglig vetenskaplig och teknisk kunskap kan anses motiverat. Vad beträffar den prövning som har legat till grund för Kemikalieinspektionens nu aktuella beslut ger handlingarna inte vid handen att något stupstockskriterium har varit ensamt avgörande för utgången; i prövningen har ingått en avvägning mellan risk och nytta som skulle ha varit överflödig om redan tillämpningen av ett stupstockskriterium hade ansetts medföra ett absolut hinder mot godkännande. Mot den nu angivna bakgrunden kan det som har anförts i ansökningen om rättsprövning inte anses ge tillräckligt stöd för uppfattningen att inspektionen har tillämpat stupstockskriterier i strid med direktiv 91/414/EEG.

Bolaget har vidare hävdat att Kemikalieinspektionen genom "komparativa bedömningar", dvs. genom att tillämpa substitutionsprincipen, har handlat i strid med direktiv 91/414/EEG. Med anledning härav kan till en början konstateras att direktivet inte innehåller någon föreskrift som uttryckligen tillåter att principen tillämpas. Direktivet förutsätter dock att prövningen av en ansökan om godkännande av ett växtskyddsmedel skall innefatta en avvägning mellan nyttan med medlet och riskerna med dess användning. Det framstår inte som oförenligt med direktivet att som ett led i nyttobedömningen ta viss hänsyn till att det på marknaden förekommer andra medel som har samma användningsområde men avvikande hälso- och miljöeffekter. Vid en överprövning av Kemikalieinspektionens och regeringens beslut är det också viktigt att beakta det nyss berörda förhållandet att direktivet i dagsläget, dvs. innan det har trätt i full funktion, får anses ge utrymme för att tillämpa krav som är strängare än direktivets minimikrav. Med hänsyn härtill kan Regeringsrätten inte finna att handlingarna i målet ger stöd för bedömningen att Kemikalieinspektionen har tillämpat substitutionsprincipen på ett sätt som strider mot direktivet. Regeringsrättens bedömning är i enlighet med det anförda att Kemikalieinspektionens beslut inte strider mot direktiv 91/414/EEG såvitt gäller tillämpningen av stupstockskriterierna och substitutionsprincipen. Inte heller i övrigt strider beslutet såvitt visats mot de föreskrifter som direktivet med bilagor i dag innehåller. En annan sak är att de krav för godkännande som inspektionen har tillämpat kan ha gått längre än de som följer av direktivet. En sådan tillämpning torde vara en åtgärd som omfattas av artikel 30 i EG-fördraget. Med hänsyn härtill aktualiseras frågan om tillämpning av de undantag från förbudet som följer av artikel 36 i fördraget och den s.k. Cassis-doktrinen. Det som har anförts i Regeringsrätten ger inte anledning att anta annat än att Kemikalieinspektionens beslut – och därmed också regeringens fastställelsebeslut – faller inom ramen för undantagsreglerna.

Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten inte visat i målet att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som bolaget har påstått. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast.

Föredraget 1998-09-18, föredragande Waas, målnummer 4706-1996