Regeringsrätten referat RÅ 2000 ref. 1

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2000 ref. 1
Målnummer
4591-98
Avdelning
1
Avgörandedatum
2000-02-02
Rubrik
Det förhållandet att lokal eller regional medfinansiering erfordras för att bidrag skall kunna erhållas från EU:s strukturfonder har inte ansetts utgöra synnerliga skäl för att godta en kommuns borgensåtagande för ett lån som ett kommunalt bolag avsåg lämna för finansiering av investeringar i lokaler för ett privat strukturfondsprojekt.
Lagrum
2 kap. 1 och 8 §§ samt 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900)
Rättsfall
•  RÅ 1983 2:50
•  RÅ 1993 ref. 98
•  RÅ 1995 ref. 98

Resurs & Utveckling i Hallstahammar AB (RUTAB) var ett kommunägt bolag, som bildades av Hallstahammars kommun den 13 maj 1996. Enligt bolagsordningen skulle verksamheten vara att direkt eller indirekt i samverkan med andra tillhandahålla eller medverka till anskaffning av mark eller lokaler för mindre företag och hantverkare samt marknadsföra kommunen och dess olika resurser för att därigenom stimulera nya eller befintliga företagsetableringar inom kommunen. Projektet "Hollyhammar" innebar bildande av ett särskilt bolag, Hollyhammar AB, för utveckling av ett TV- och filmcentrum i f.d. Bultens industrilokaler invid Kolbäcksån i Hallstahammar. Ägare till bolaget var de privata företagen Mälartornet AB, Eurovent M G AB och PEAB. Mälartornet AB, som ägde fastigheten, skulle stå för grundläggande bygginvesteringar om ca 9 miljoner kr, varav bolaget skulle söka lokaliseringsstöd enligt nationella regler för 20 procent. RUTAB skulle hyra omkring 10 000 kvm av fastigheten, svara för kompletterande bygginvesteringar om 42 miljoner kr, som skulle finansieras med banklån, som förväntades bli täckta av stöd från EU:s strukturfond till 20 procent och av motsvarande bidrag från länsstyrelsen. RUTAB skulle hyra ut lokalerna till Hollyhammar AB, som skulle svara för investeringar om ca 20 miljoner kr i teknik och personal. Hollyhammar AB skulle söka lokaliseringsstöd enligt nationella regler för 20 procent samt marknadsföra de samlade inspelningsresurserna bland produktionsbolag m.fl., men även marknadsföra projektet som besöksmål för företag och allmänheten. För det av RUTAB upptagna lånet krävdes som säkerhet borgen av kommunen. – Regionala utvecklingsinsatser inom EU finansierades av de enskilda medlemsländerna med nationella medel men därutöver genom kommissionen med medel ur EU:s egen budget via de s.k. strukturfonderna. Kommissionen krävde emellertid att ländernas ekonomiska insatser utvecklades i samma takt som de medel som kommissionen ställde till förfogande (additionsprincipen). I Sverige samordnade Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) det praktiska arbetet med strukturfonderna. Beslut om de enskilda projekten togs av regionala beslutsgrupper med företrädare för kommuner, landsting, länsstyrelser och länsarbetsnämnder.

Kommunfullmäktige i Hallstahammars kommun beslutade den 5 september 1996 att teckna borgen såsom för egen skuld för ett av RUTAB upptaget lån om 42 miljoner kr för finansiering av bygginvesteringar i Hollyhammar.

E.B. överklagade till länsrätten och yrkade att kommunfullmäktiges beslut om borgen skulle upphävas. Hon anförde i huvudsak följande. Beslutet stred mot 2 kap. 1 och 8 §§ samt 8 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen (1991:900), KL. De i målet aktuella lokalerna hade hittills upplåtits till Jarowskij AB i Solna, som producerade TV-serier för främst TV3 AB, som ingick i Moderna Tider Gruppen inom Kinnevik AB. Att hyra och utrusta lokaler för TV-inspelningar av privat bolag skrivet utanför kommunen var icke en kommunal angelägenhet. Individuellt inriktat stöd till de privatägda bolagen Hollyhammar AB, Jarowskij AB och TV3 AB låg utanför de kommunala befogenheterna. Borgensåtagandet innebar att kommunskattebetalarna riskerade bli skyldiga 42 miljoner kr. Konjunkturen inom TV- och filmbranschen var inte sådan att man kunde tala om den goda avkastning och betryggande säkerhet som kommunallagen föreskrev.

Hallstahammars kommun bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Kommunens insats hade ett vidare syfte än att vara ett stöd till enskilda näringsidkare. Den var till sin effekt att anse som en allmänt näringslivsbefrämjande åtgärd, bl.a. genom dess betydelse för utbildningsväsendet i kommunen och för turismen. I sistnämnda hänseende hade kommunerna genom lagen (1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet tillerkänts särskilda befogenheter. I händelse länsrätten inte skulle dela kommunens bedömning enligt ovan och anse att beslutet utgjorde ett stöd till enskild, gjorde kommunen gällande att detta var tillåtligt enligt 2 kap. 8 § andra stycket KL då synnerliga skäl förelåg i detta fall, dels genom att det fattade beslutet var ägnat att verksamt bidra till minskning av den ytterst svåra arbetslösheten i kommunen och förbättra den svåra situationen med tomma bostäder och försvagad ekonomi, dels genom de villkor om kommunalt engagemang som var förknippade med finansiering genom Mål 2-bidrag från EU.

Länsrätten i Västmanlands län (1996-12-13, ordförande Skoglund) yttrade bl.a.: Enligt 10 kap. 8 § KL skall ett överklagat beslut upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. det hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat det har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. – Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Kommuner och landsting får, enligt 2 kap. 8 § KL, genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. I andra stycket stadgas att individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. – Enligt 8 kap. 1 § KL skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Kommuner och landsting skall, enligt 8 kap. 2 § KL, förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. – Kommunen har yttrat i huvudsak följande. – Näringsliv och sysselsättning i Hallstahammars kommun har sedan 1970 påverkats negativt av strukturomvandling och konjunktursvängningar. Följden av denna utveckling har för kommunen blivit stagnerande befolkningstal, ökad arbetslöshet, stagnerade eller minskade skatteintäkter samt stora förluster på grund av tomma lägenheter. Kommunen omsätter ca 500 miljoner kr, varav 50-60 procent är skatteintäkter. Under 1996 har kommunen tillfört det kommunala bostadsföretaget 15 miljoner kr i ägartillskott och för 1997 budgeterat 12 miljoner kr. Åren 1990-95 har satsats mer än 70 miljoner kr brutto på arbetslösa m.fl. grupper. Hallstahammars kommun har länets högsta arbetslöshet, 16,3 procent, och tillhör EU:s Mål 2-område för regionalt stöd. På intäktssidan har kommunens skatteunderlag utvecklats sämre än genomsnittet, vilket medfört att kommunen under 1994 tvingats göra återbetalningar till staten av erhållna skattemedel med 8,1 miljoner kr och för 1995 blir beloppet hela 10,6 miljoner kr. Hollyhammar AB sysselsätter idag 62 personer, varav knappt hälften från orten. Etableringen av Hollyhammar är från kommunens sida avsett att även ingå i satsningen på turistnäringen. I dagsläget tas 4-5 grupper om 25 personer emot varje vecka, förutom studiopublik och artister. Sedan mitten av 1980-talet har kommunen på olika sätt försökt verka för ökad inriktning av det lokala företagandet mot besöksnäringen. Besöksnäringen i kommunen, med bl.a. besöksmålen Åsby Trädgård (länets största), Strömsholms slott och Strömsholms kanal, har sålunda ökat sin totala omsättning från 106 miljoner kr 1992 till 139 miljoner kr 1995. – Kommunen åberopar yttranden från RUTAB, från Kolbäcksådalens Gymnasieförbund samt från Hallstahammars Etableringscentrum. – Länsrätten gör följande bedömning. ( Bestämmelsen i 8 kap. 1 § KL om en god ekonomisk hushållning har enligt propositionen karaktären av en ändamålsregel, vilken inte är avsedd att ligga till grund för domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning. Bestämmelsen i 2 § samma kapitel om god avkastning och betryggande säkerhet är avsedd som en komplettering till denna allmänt hållna regel (prop. 1990/91:117 s. 110 f.). Mot bakgrund av dessa förarbetsuttalanden och av fast praxis att bedömning av affärsmässigheten i kommunala beslut inte prövas i allmän förvaltningsdomstol, finner länsrätten att lagligheten i det överklagade beslutet skall prövas enligt bestämmelserna om den kommunala kompetensen i 2 kap. KL. – RUTAB:s främsta funktion i den i målet aktuella verksamheten är att utgöra en kanal för det kapital som genom banklånet och kommunens borgensåtagande gjorts tillgängligt för projektet, men även för det kommunala engagemang som setts som en förutsättning för att få bidrag från EU:s strukturfond. Under sådana förhållanden får det överklagade beslutet anses utgöra ett individuellt inriktat stöd till de enskilda näringsidkare som är RUTAB:s avtalsparter i projektet. Sådant stöd får lämnas om det finns synnerliga skäl därtill. – Frågan om kommunernas befogenhet att lämna individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare har i den nuvarande kommunallagens förarbeten behandlats i huvudsak enligt följande. I kommunallagskommitténs betänkande föreslogs en kodifiering av dåvarande praxis, vilken innebar att individuellt inriktat stöd åt enskilda näringsidkare kunde få lämnas, för att motverka större arbetslöshet i kommunen eller landstinget om insatsen var rimlig och effektiv, och av vissa andra särskilda skäl. I betänkandet anförs också att det inte varit ovanligt i rättspraxis att en kommunal stödinsats befunnits kompetensenlig efter en sammanvägning av två eller flera olika omständigheter (SOU 1990:24 s. 66 f. och s. 175). I propositionen 1990/91:117 till KL fick bestämmelsen den utformning den har i lagen. I propositionen uttalades därvid bl.a. följande (s. 34 f.). Det är främst en statlig angelägenhet att medverka till en ur samhällelig synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. Individuellt inriktat stöd bör få förekomma endast i undantagsfall. Detta bör i lagen komma till uttryck genom att det krävs synnerliga skäl för sådant stöd. I specialmotiveringen till 2 kap. 8 § andra stycket (s. 152 f.) sades bl.a. att den typ av uppehållande företagsstöd som tillämpades på 1970-talet inte längre är lämplig. I stället hänvisas till strukturomvandlingens betydelse för landets framtida ekonomiska resurser. Allmänt sett gäller alltså en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. När det gäller avgränsningen av tillåtna insatser måste dock rättstillämpningen kunna anpassas till samhällsutvecklingen. Vad som skall ligga i begreppet synnerliga skäl kan således komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället. – Regeringsrätten har prövat frågan om synnerliga skäl för individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare från en kommun enligt 1991 års kommunallag i RÅ 1993 ref. 98 och i RÅ 1995 ref. 98. I det förra målet hade kommunfullmäktige tecknat borgen såsom för egen skuld för att förhindra en konkurs i företaget, vilket enligt kommunens uppfattning skulle lett till omfattande arbetslöshet i en redan svår arbetslöshetssituation. Kammarrätten, vars dom fastställdes av Regeringsrätten, ansåg att kommunalt stöd till enskild näringsidkare, i vart fall för att motverka arbetslöshet, enligt den nya lagen kan godtas endast i rena undantagsfall. Då borgensåtagandet avsåg ett företag i en bransch som var föremål för en omfattande strukturomvandling och vad kommunen anfört inte visat att den ifrågavarande kommunala stödåtgärden skulle ha sådan betydelse för motverkande av arbetslösheten i kommunen att kravet på synnerliga skäl var uppfyllt, upphävde kammarrätten det överklagade beslutet. – I föreliggande mål är det inte fråga om att kommunen genom riktat stöd till lokalt verksamma enskilda näringsidkare motverkat strukturomvandling eller konkurrens, utan kommunen har för att få en mer framtidsinriktad näringslivsutveckling genom borgensåtagandet delvis stått för den kapitalrisk etablerandet av en ny bransch kräver. Med hänsyn till den svåra arbetslöshetssituationen i Hallstahammar, stagnerande befolkningstal med härav följande tomma bostäder och sjunkande skatteintäkter, finner länsrätten, att satsningen ger en möjlighet att vända en negativ trend och bidra till en positiv utveckling av kommunens ekonomi och sysselsättningssituation. Härtill kommer att den del av projektet som berör skola och turism ligger inom den kommunala kompetensen. Det är heller inte i målet visat, att de kostnader kommunen på grund av borgensåtagandet kan komma att få bära står i sådant missförhållande till den förväntade allmännyttan att det överklagade beslutet av den anledningen skall upphävas. Länsrätten finner således, med beaktande av att tillgången till EU:s regionalpolitiska stöd förutsätter svenskt offentligt stöd, att Hallstahammars kommun haft synnerliga skäl att göra det i målet aktuella borgensåtagandet för det kommunala bolaget RUTAB. Överklagandet skall därför avslås.              – Länsrätten avslår överklagandet.

E.B. överklagade till kammarrätten och åberopade de grunder och omständigheter hon anfört i länsrätten. Till ytterligare stöd och utveckling av sin talan anförde hon bl.a. följande. Länsrättens beslut att inte pröva kommunfullmäktiges beslut enligt 8 kap. 1 och 2 §§ KL innebar att enskilda kommuner utan ens antydan till ekonomisk analys och konsekvensutredning kunde med en rösts majoritet i kommunfullmäktige kasta sig in i vilka högriskprojekt som helst utan att kommunmedlemmarna, dvs. de betalningsansvariga, informerades och därigenom hade möjlighet att påverka besluten. Länsrätten hade bekräftat hennes påstående om att det varit fråga om stöd till ett privat företag. När länsrätten funnit att Hallstahammars kommun haft synnerliga skäl för att bevilja stöd till enskilda näringsidkare kunde ett stort antal kommuner anföra samma eller liknande synnerliga skäl. Detta medförde ett avsteg från vad som anförts i förarbetena om en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag och att sådana endast borde få förekomma i rena undantagsfall. De problem inom sysselsättning och ekonomi som rådde inom Hallstahammars kommun var på intet sätt unika. Minst hälften av landets kommuner befann sig i samma eller sämre situation. Länsrätten hade i domen anfört att den del av Hollyhammarprojektet som berörde skola och turism låg inom den kommunala kompetensen. Att en verksamhet kunde vara till nytta för kommunala intressen var dock inte något synnerligt skäl enligt KL för att bevilja kommunalt stöd till enskild näringsidkare. Det kunde påpekas att den nytta som Gymnasieförbundets medielinje ansåg sig ha av projektet inte anfördes som skäl för borgensåtagandet vid kommunfullmäktiges beslut och följaktligen inte påverkade beslutet. Turistintäkterna från Hollyhammar skulle med säkerhet komma att bli marginella. Vidare var det osannolikt att projektet skulle komma att få någon mer påtaglig och långsiktig inverkan på arbetslöshetssituationen i kommunen. Kommunen hade den 11 december 1996 anfört att Hollyhammar sysselsatte 62 personer. Sysselsättning var dock som bekant inte detsamma som arbetstillfällen. De flesta som sysselsatts hade haft högst tillfälliga engagemang som t.ex. byggnadsarbetare. När ombyggnadsperioden var avslutad försvann den sysselsättningen. Länsrätten syntes ha vänt på bevisbördan eftersom rätten inte ansett att det var visat att de kostnader kommunen på grund av borgensåtagandet kunde komma att få bära stod i sådant missförhållande till den förväntade allmännyttan att det överklagade beslutet av den anledningen skulle upphävas. Det var kommunen som skulle visa att en kommunal borgen på 42 miljoner kr till ett högriskprojekt medförde så stora fördelar för allmännyttan att KL:s bestämmelser om synnerliga skäl var tillämpliga.

Kommunen bestred bifall till överklagandet. Kommunen åberopade vad som anförts i länsrätten och anförde härutöver bl.a. följande. Som länsrätten funnit var bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 §§ KL inte aktuella för den rättsliga bedömningen utan lagligheten skulle prövas utifrån bestämmelserna om den kommunala kompetensen i 2 kap. KL i första hand. Det rörde sig här om en sammanvägning av olika kompetensbärande faktorer. Därför borde 1968 års lag om vissa befogenheter inom turistväsendet liksom de EG-rättsliga reglerna om offentligt stöd också ha betydelse för bedömningen. Till bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL hörde i första hand beslutets betydelse för utbildningen och turismen. Liksom tidigare hävdade kommunen att beslutet också delvis hade karaktär av allmänt näringslivsfrämjande enligt 2 kap. 8 § första stycket KL. RUTAB:s bolagsordning och verksamhet var bl.a. inriktad på lokalhållning av den typ som accepterats av Regeringsrätten i fallet RÅ 1966 ref. 7. Avsikten var också att flera företag än Hollyhammar skulle inrymmas inom de aktuella fastigheterna. Sålunda var en ekonomisk insats från RUTAB i storleksordningen 1,1 miljon kr planerad för genomförande av investeringar om totalt 21,5 miljoner kr för inrättande av ett magasin för Länsmuseet i anslutning till Hollyhammars lokaler. Också de indirekta verkningarna i form av ökad sysselsättning i annan verksamhet än den Hollyhammar bedrev kunde hänföras hit. I varje fall förelåg synnerliga skäl enligt 2 kap. 8 § andra stycket KL för att borgensbeslutet skulle anses som lagligt. Länsrätten hade gjort en rimlig avvägning av de olika faktorer, som sammantagna ledde till att stödet måste anses vara tillåtet. Det allmänna prejudikatvärdet av fallet RÅ 1993 ref. 98 kunde diskuteras. Detta fall var hittills det enda som enligt vad kommunen visste rörde frågan om tolkningen av synnerliga skäl. Någon klarhet om innebörden gick inte att utläsa ur fallet. Den diskussionen fördes endast av dissidenterna i kammarrätten. Det var fortfarande osäkert om KL:s krav på synnerliga skäl innebar någon skärpning i förhållande till vad som tidigare gällt. Som länsrätten framhållit var dessutom de faktiska förhållandena och motiven för stödet inte jämförbara i detta fall. I oktober 1996 hade inte mindre än 231 kommuner av 288 lägre arbetslöshetssiffror än Hallstahammar, som i sin tur hade de högsta arbetslöshetssiffrorna i länet, 15,6 procent. Det hade redan från början funnits ett statligt engagemang i projektet Hollyhammar. Kommunen drev i detta fall sin sysselsättningspolitik i samverkan med statliga myndigheter (länsstyrelsen, NUTEK och Näringsdepartementet). Ett syfte bakom lagregleringen kunde antas vara att begränsa kommunens möjlighet att på egen hand driva sysselsättningspolitik och påverka näringslivets lokalisering i strid med statliga intressen. I detta fall var förhållandet det motsatta. Satsningen på projektet skedde i samverkan mellan stat och kommun.

Kommunen anförde vidare bl.a. följande. Dessutom borde tolkningen av synnerliga skäl påverkas av EG-rättens regler om regionalpolitiskt stöd bl.a. i form av bidrag från strukturfonden. När KL kom till 1992 handlade det fortfarande om verkningarna av EES-avtalet. Med detta avtal kom visserligen EG-rättens konkurrensregler att gälla men inte de undantag därifrån som följde av den Europeiska unionens regionalpolitik i syfte att med offentliga medel verka för en regional utjämning i Europa. Först genom medlemskapet fick Sverige del av strukturfonderna. Relationen mellan EG-rättens regler om regionalpolitiskt stöd och KL:s kompetensreglering kunde därför av naturliga skäl inte beaktas i KL:s förarbeten. I olikhet mot den tidigare svenska nationella regionalpolitiken byggde EG:s strukturfonder sedan 1988 bl.a. på den s.k. partnerskapstanken. Detta innebar bl.a. att stödsystemet förutsatte regional eller kommunal medverkan i form av medfinansiering. Det ville alltså synas som om den kommunala kompetensen att ge stöd för ändamål som accepterades av EG-rätten vidgats till följd av Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen. Det kunde knappast vara rimligt att kommunala stödformer som var tillåtna enligt EG-rättens regler om offentligt stöd samtidigt skulle vara olagliga enligt KL. KL:s förarbeten medgav en mycket flexibel tolkning av begreppet synnerliga skäl. Man sa nämligen att när det gäller avgränsningen av tillåtna insatser måste rättstillämpningen kunna anpassas till samhällsutvecklingen (prop. 1990/91:117 s. 153). Samhällsutvecklingen hade på denna punkt inneburit att EG-rätten förutsatte kommunal medverkan i samband med regionalpolitiskt stöd med EG-medel. I detta fall hade Bergslagens beslutsgrupp i beslut 1997-05-26 beviljat RUTAB EU-bidrag för projektet Hollyhammar. Ett stöd till projektet var således förenligt med EG-rättens regler om offentligt stöd. Detta förhållande borde kunna åberopas som skäl för att också borgensbeslutet för samma ändamål var kompetensenligt. I fråga om 1968 års turistbefogenhetslag var det å ena sidan klart att det inte rörde sig om en renodlad turistanläggning, såsom t.ex. en nöjes- eller fritidspark. Samtidigt var det klart att stor del av verksamheten i framtiden kom att inriktas på Hollyhammars karaktär av "attraktionspark". Kommunen ansåg inte att det rörde sig om ett högriskprojekt. Oavsett hur man såg på den saken hade frågan om risktagandet primärt ingen betydelse för den juridiska kompetensbedömningen. Kommunen ansåg att vad klaganden anfört om att Hollyhammar skulle vara ett högriskprojekt saknade juridisk betydelse i målet. Arbetslösheten i Hallstahammar och befolkningstalens utveckling sedan 1980 visade med stor tydlighet den ytterst allvarliga situation som rådde för kommunen och som därför krävde aktiva insatser från såväl enskilda som kommunen för att vända eller åtminstone hejda den utveckling som hittills lett till sjunkande befolkningstal och stor arbetslöshet. Hollyhammarprojektet var en sådan nödvändig satsning. Kommunen ansåg att det i detta fall fanns en mängd kompetensbärande faktorer som vid en sammanvägning medförde att beslutet måste anses lagligt i huvudsak på de skäl länsrätten angivit.

E.B. anförde härefter bl.a. följande. Kostnaderna för RUTAB begränsade sig inte till 42 miljoner kr utan uppgick till 51 miljoner kr. Denna fördyring uppdagades inte förrän i november 1996. Kommunfullmäktiges ledamöter fick i september 1996 besked om att EU-stöd skulle utgå med 16 miljoner kr. Under våren 1997 visade det sig att stödet blev enbart 5 miljoner kr. Det var märkligt att kommunstyrelsen i sitt yttrande anförde skäl för fullmäktiges beslut i september 1996 som varken förekom i fullmäktiges handlingar vid sammanträdet eller i debatten vid sammanträdet. Lika märkligt var att kommunstyrelsen i yttrandet hänvisade till omständigheter som inträffat först 1997. Varken i den av kommunfullmäktige fastställda verksamhetsbeskrivningen för RUTAB eller i den bolagsordning som registrerades hos Patent- och registreringsverket förekom satsningen på turism eller utbildning. Inte heller nämndes dessa områden i något enda protokoll från styrelsesammanträdena under RUTAB:s första verksamhetsår. I kommunfullmäktiges handlingar till sammanträdet den 5 september 1996 motiverades satsningarna på Hollyhammarprojektet enbart med arbetsmarknads-/sysselsättningsskäl. Turism- och utbildningsaspekter nämndes över huvud taget inte i handlingarna eller i debatten. Fullmäktiges majoritet biföll kommunstyrelsens förslag om borgensåtagande med arbetsmarknads- och sysselsättningsaspekter som enda skäl. Att utbildning och turism numera, enligt kommunen, blivit huvudändamål och arbetsmarknadsläget enbart en bidragande faktor var inte känt av fullmäktigeledamöterna när beslutet fattades. Att kommunstyrelsen betonade dessa frågor motiverades av att de kunde anses ligga inom den kommunala kompetensen, dvs. synnerliga skäl behövdes inte såsom vid fråga om stöd till enskilt företag. Hollyhammar kunde emellertid inte betraktas som en turistanläggning. Snart ett och ett halvt år efter det att ombyggnadsarbetena påbörjades hade inte några andra hyresgäster synts i den fastighet där Hollyhammar inryms. Ombyggnadsarbetena var för övrigt skräddarsydda för att passa Hollyhammar. En rad svenska lagar hade under de senaste åren ändrats på grund av Sveriges inträde i EU. Dit hörde emellertid inte KL. Om begreppet synnerliga skäl skulle innefatta även  EU-regler skulle KL redan ha ändrats i detta avseende. Kommunen hade inte nämnt att NUTEK två gånger avslagit ansökningar om stöd till Hollyhammarprojektet, eftersom den kommunala inblandningen ansetts vara för stor. Kommunen hade hävdat att risker var lagliga så länge de låg inom den kommunala kompetensen. Den stora skillnaden var att i andra riskärenden hade det rört sig om kommunal egendom i form av fastigheter, inventarier och/eller mark. Enligt hennes mening var det tämligen uppenbart att stöd till Hollyhammar genom borgen till RUTAB varken nådde ett kompetensenligt mål – alltför få arbetstillfällen i förhållande till de storstilade planerna – eller hade rimliga proportioner.

Prövningstillstånd meddelades.

Kammarrätten i Stockholm (1998-06-05, Regner, Belfrage, referent, Calander, samt de särskilda ledamöterna Nilsson och Schwerin) yttrade: Vad först avser frågan om prövning enligt 8 kap. 1 och 2 §§ KL gör kammarrätten samma bedömning som länsrätten. Lagligheten i det överklagade beslutet skall således prövas utifrån reglerna om den kommunala kompetensen i 2 kap. KL. – Frågan i målet är om Hallstahammars kommun genom det ifrågavarande beslutet om borgensåtagande har överskridit sin befogenhet. Borgensåtagandet avser ett lån som det kommunägda bolaget Resurs & Utveckling i Hallstahammar AB, RUTAB, har tagit för att finansiera ombyggnaden av lokaler avsedda att hyras ut till Hollyhammar AB. – I 2 kap. 1 § KL sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. – Enligt 2 kap. 8 § KL får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. – Hallstahammars kommun har som skäl för det överklagade beslutet åberopat att borgensåtagandet allmänt främjar näringslivet i kommunen och att föremålet för RUTAB:s verksamhet är att direkt eller indirekt i samverkan med andra tillhandahålla eller medverka i anskaffning av mark eller lokaler för mindre företag och hantverkare samt företrädesvis med andra – enskilda företag och grupper av företag – marknadsföra kommunen och dess olika resurser för att därigenom stimulera nya eller befintliga företagsetableringar inom Hallstahammars kommun. Enligt kommunen är borgensåtagandet väsentligt för arbetsmarknadssituationen i kommunen och kan ge nya sysselsättningsmöjligheter. Kommunen har också hänvisat till de indirekta verkningar beslutet kan ha för andra verksamheter och framhållit att även områden som turism och utbildning kan gynnas. I vart fall föreligger enligt kommunen synnerliga skäl för att anse beslutet lagligt främst på grund av arbetslöshetssituationen i kommunen. Även EG-rättens regler om regionalpolitiskt stöd anser kommunen bör påverka bedömningen. ( I förarbeten till 2 kap. 8 § KL anförs bl.a. följande (prop. 1990/91:117 s. 32 ff. och 152 f.). Det måste främst anses vara en statlig uppgift att medverka till en från samhällets synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. Man bör således inte frångå principen att direkt eller indirekt ekonomiskt stöd till enskilda i syfte att påverka företagens lokalisering och utveckling inte ingår i kommunernas och landstingens befogenheter. Samhälleligt stöd till företag brukar bli mest aktuellt i regioner där man finner de ekonomiskt svagare kommunerna, som är mindre attraktiva för näringslivet och som kännetecknas av vikande befolkningsunderlag med ogynnsam åldersfördelning. Det är inte rimligt att kommuner och landsting i sådana regioner skall kunna ta på sig den tunga ekonomiska börda som denna typ av stödåtgärder utgör. Det finns dock inte anledning att begränsa kommunernas och landstingens nuvarande befogenheter vad avser deras allmänt näringslivsfrämjande åtgärder. Tyngdpunkten för kommunens verksamhet ligger ofta i att tillhandahålla kollektivanläggningar av olika slag, t.ex. elverk, renhållningsverk samt buss- och sjötrafikföretag. Utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna är allmänintresset. Verksamheten skall utgå från att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna. Det tillåtna engagemanget i näringslivsfrågor är således av ren undantagskaraktär. Det kan t.ex. vara att tillhandahålla mark och teknisk service till företagen. Hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler kan tillgodoses under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Åtgärder av individuell natur får i princip inte vidtagas. Individuellt anpassad lokalhållning åt enskilda faller således utanför kompetensen. Vissa undantag kan dock vara tillåtna som t.ex. för att garantera en viss servicenivå åt kommunmedlemmarna. – Beträffande kommunala ingripanden av individuell natur anförs i propositionen (s. 152 f.) bl.a. Sådana ingripanden kan tillåtas om det finns synnerliga skäl för det. Om t.ex. en viss verksamhet har anknytning till redan befintlig och erkänd kommunal verksamhet kan det te sig opraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. Tidigare åberopades ofta rådande eller befarad arbetslöshet i kommunen. Allmänna strukturpolitiska åtgärder skall dock vara förbehållet staten. Allmänt sett gäller en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. Rättstillämpningen måste dock kunna anpassas till samhällsutvecklingen. – Kammarrätten gör följande bedömning. – Till de allmänt näringsfrämjande, kompetensenliga åtgärderna hör att tillhandahålla mark till näringslivet för dess lokaler och övriga anläggningar. Däremot är det generellt sett inte en kommunal uppgift att tillgodose näringslivets behov av lokaler. I praxis har grundsatsen att kommunala åtgärder skall ha en allmän inriktning ansetts överträdd när det varit fråga om att uppföra industribyggnad för huvudsakligen ett enda företag (bl.a. RÅ 1975 ref. 23). Som uttalas i förarbetena till KL har kommunen dock viss befogenhet att vara verksam för att tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Gränsen mellan otillåtna och tillåtna lokalhållningsåtgärder är givetvis inte helt klar. Gränsdragningsfrågor kan uppkomma bl.a. när fråga uppkommer att tillskjuta kommunala medel till ett av kommunen bildat särskilt rättssubjekt för lokalhållningsändamål. Oavsett verksamhetens ändamål enligt bolagsordning eller stadgar har en kommun ansetts överskrida sina befogenheter när det varit fråga om lån eller borgensåtagande till rättssubjekt för att uppföra industribyggnad som skulle hyras ut till ett enda enskilt industriföretag. (Se RÅ 1966 I 15 och 1967 K 767). (Se också Lindquist, Kommunala befogenheter, 4 uppl. s. 240 ff.). – Kammarrätten finner att det aktuella borgensåtagandet inte kan anses allmänt främja näringslivet i kommunen utan att det som länsrätten funnit är fråga om individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare. För att sådant stöd skall vara tillåtet krävs att synnerliga skäl för stödet föreligger. – Frågan är då om den rådande arbetslösheten och befolkningsutvecklingen i kommunen medför att borgensåtagandet kan godtas som kompetensenligt. I praxis har ansetts att den arbetslöshet som avses motverkad eller avvärjd skall vara allvarlig. Den kommunala insatsen skall stå i rimlig proportion till de åberopade sysselsättningssvårigheterna (RÅ 1960 I 137), vara försvarlig med hänsyn till sin omfattning och övriga omständigheter (RÅ 1969 K 837 och 1981 2:80) samt ha avsevärd betydelse för att hindra eller motverka svårigheterna (RÅ 1974 A 684 och 1982 Ab 164 m.fl.). Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1983 2:50, som gällde köp av fastighet, uttalat bl.a. att kommunen som grund för sitt beslut hade åberopat att förvärvet skulle ses som en åtgärd för att bekämpa arbetslösheten i kommunen och att det ankom på kommunen att visa att köpet hade denna karaktär och inte var ett otillåtet stöd till en enskild. Enligt Regeringsrätten måste det med hänsyn till stödets omfattning ställas betydande krav på utredning om att stödet kunde väntas ha sådan effekt på arbetslösheten i kommunen att köpets karaktär av arbetslöshetsbekämpande åtgärd dominerade. Regeringsrätten fann att det inte kunde anses klarlagt att den betydande insats av kapital som kommunen gjorde skulle få till resultat ett främjande av sysselsättningen i kommunen som stod i proportion till insatsens storlek. Jmf också RÅ 1993 ref. 98. – Kommunen har i målet åberopat uppgifter angående arbetslösheten och befolkningsutvecklingen i kommunen. I yttrande till länsrätten i november 1996 anger kommunen att Hollyhammarprojektet sysselsatte 62 personer varav knappt hälften kom från orten, och att tre personer som var anställda inom projektet hade flyttat till kommunen från andra orter. I övrigt har kommunen inte lämnat några konkreta uppgifter om effekterna av kommunens insats.       – Vad kommunen anfört och åberopat rörande arbetslöshetssituationen och därtill hörande problem visar inte, enligt kammarrättens mening, att beslutet om borgensåtagande har sådan betydelse för sysselsättningen och befolkningsutvecklingen i kommunen att det på denna grund kan anses kompetensenligt. Kommunens hänvisning till att turism och utbildning gynnas medför inte någon annan bedömning. Inte heller kan vad kommunen anfört angående EU:s regionalpolitiska stöd och att sådant förutsätter regional eller kommunal medverkan leda till att beslutet om borgen faller inom den kommunala kompetensen. Slutligen anser kammarrätten att de omständigheter kommunen åberopat sammantaget inte visar att kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. Kommunfullmäktige har alltså genom det överklagade beslutet överträtt sin befogenhet. Beslutet skall därför upphävas. – Kammarrätten upphäver med ändring av länsrättens dom kommunfullmäktiges i Hallstahammars kommun beslut den 5 september 1996 under § 123.

Hallstahammars kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle fastställa kommunfullmäktiges klandrade beslut. Till stöd för sin talan anförde kommunen i huvudsak följande. Synnerliga skäl för det aktuella borgensåtagandet bör anses föreligga på grund av den svåra arbetslöshetssituationen i kommunen. Härtill kommer att nu aktuellt projekt erhållit s.k. strukturfondsbidrag från EU. Genom att projektet är bidragsberättigat har de gemenskapsrättsliga konkurrensreglerna delvis satts ur spel. Ett individuellt kommunalt stöd till ett projekt som erhållit strukturfondsbidrag kan därför inte anses vara en konkurrenssnedvridande stödåtgärd. Strukturfondsbidrag förutsätter vidare lokal eller regional medfinansiering. Med hänsyn till det anförda bör synnerliga skäl föreligga för att godtaga individuella stöd till ett enskilt företag när det som i detta ärende är fråga om ett projekt som är berättigat till bidrag från en av EU:s strukturfonder.

E.B. bestred bifall till överklagandet och yrkade att kammarrättens dom skulle fastställas. Som skäl anförde hon sammanfattningsvis att fråga är om ett individuellt inriktat stöd till enskild näringsidkare och att varken sysselsättningssituationen i kommunen eller det förhållandet att nu aktuellt projekt är berättigat till strukturfondsbidrag utgör synnerliga skäl för att godtaga kommunens borgensåtagande.

Prövningstillstånd meddelades.

Svenska Kommunförbundet som beretts tillfälle att yttra sig i målet hade avstått från att yttra sig med hänvisning till att förbundet biträtt kommunen med synpunkter på målet.

Regeringsrätten (2000-02-02, Björne, Holstad, Rundqvist, Hulgaard, Wennerström) gjorde samma bedömning som kammarrätten och fastställde kammarrättens domslut.

Föredraget 2000-01-11, föredragande Karlsson, målnummer 4591-1998