Regeringsrätten referat RÅ 2000 ref. 46

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2000 ref. 46
Målnummer
6688-97
Avdelning
1
Avgörandedatum
2000-05-08
Rubrik
Fråga om eftergift och nedsättning av tilläggsavgift enligt plan- och bygglagen (1987:10) (I och II).
Lagrum
10 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
•  RÅ 1999 ref. 39
•  RÅ 1998 ref. 57
•  RÅ 1994 not. 57
•  RÅ 1991 not. 275
•  RÅ 1990 not. 179
•  RÅ 1982 2:28

I.

Byggnadsnämnden i Borås kommun fann vid besiktning den 18 maj 1995 att en förrådsbyggnad om 200 kvm uppförts utan bygglov på fastigheten Väpnaren 6 i kommunen. I den då gällande detaljplanen för fastigheten var marken punktprickad, dvs. mark som inte fick bebyggas. Den 26 september 1995 beslutade nämnden att ta ut byggnadsavgift med 18 468 kr och att hos länsrätten föra talan om tilläggsavgift enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL.

Hos länsrätten yrkade byggnadsnämnden att HB Väpnaren 6, såsom lagfaren ägare till fastigheten Väpnaren 6, skulle åläggas att utge tilläggsavgift om 113 200 kr enligt 10 kap. 7 § första stycket 1 PBL. Till stöd för sin ansökan anförde nämnden i huvudsak följande. Den 18 maj 1995 konstaterades vid en besiktning på den aktuella fastigheten att en förrådsbyggnad uppförts utan att bygglov meddelats. Fastigheten var belägen inom område med detaljplan, på mark som enligt detaljplanen inte fick bebyggas. Stadsbyggnadskontoret hade gjort den bedömningen att bygglov endast kunnat meddelats om planändring kunde ske. Fastighetsägaren hade genom en skrivelse av den 17 juli 1995 anmodats att vidta rättelse eller ansöka om bygglov samt lämna en förklaring. Byggnadsnämnden beslutade den 26 september 1995 att ta ut byggnadsavgift motsvarande fyra gånger bygglovstaxans avgift och att ärendet skulle överlämnas till länsrätten för prövning av frågan om tilläggsavgift. Fastighetsägaren hade i efterhand ansökt om bygglov. Byggnadsnämnden lämnade ansökan utan bifall den 7 november 1995 med hänvisning till att förslaget stred mot gällande detaljplan och anmodade samtidigt fastighetsägaren att senast den 18 december 1995 inkomma med ansökan om planändring. En sådan ansökan inkom den 28 november 1995 och beslut fattades i byggnadsnämnden den 26 mars 1996 att uppdra åt stadsbyggnadskontoret att utarbeta en ny detaljplan för projektet under förutsättning att plankostnadsavtal tecknades med fastighetsägaren. Därefter hade fastighetsägaren ansökt om och den 9 augusti 1996 givits tillfälligt bygglov för att väderskydda den då ännu icke helt färdigställda förrådsbyggnaden.

Bolaget bestred byggnadsnämndens ansökan och yrkade att tilläggsavgiften skulle sättas ned till ett skäligt belopp samt anförde i huvudsak följande. Produktionskostnaden för förrådsbyggnaden var 180 000 kr. Aktuell tilläggsavgift motsvarade ca 63 procent av byggkostnaden. Detta belopp var oproportionerligt i förhållande till vad som utförts av bolaget. Förrådsbyggnaden hade uppförts på grund av ett stort antal befogade klagomål från kringboende hyresgäster. Maskiner, gods m.m. hade tidigare varit uppställda på området. Befintligt garage i ett bostadshus hade utnyttjats för maskiner, vilket förorsakat diesellukt och avgaser som inte hade kunnat åtgärdats med förbättrad ventilation etc. Miljöskyddskontoret hade uppmanat bolaget att åtgärda problemen.

Länsrätten i Älvsborgs län (1996-12-02, ordförande Agebrink) yttrade: Enligt 10 kap. 7 § första stycket PBL, jämförd med 4 § samma kapitel, skall förutom byggnadsavgift även tilläggsavgift tas ut, om åtgärden innebär att t.ex. en tillbyggnad görs. Av andra stycket framgår bl.a. att tilläggsavgift inte skall tas ut, om den olovliga åtgärden omfattar ett utrymme vars bruttoarea inte överstiger tio kvadratmeter. Tilläggsavgiften skall, enligt tredje stycket, tas ut med ett belopp som motsvarar 500 kr för varje kvadratmeter bruttoarea som åtgärden omfattat. När bruttoarean beräknas skall dock tio kvadratmeter frånräknas. Av fjärde stycket framgår att avgiften får bestämmas till ett lägre belopp än som följer av tredje stycket eller helt efterges t.ex. om rättelse har skett genom handräckning eller på annat sätt eller om det annars finns särskilda skäl. – Länsrätten gör följande bedömning. – I förarbetena till PBL anförde departementschefen angående möjligheten till nedsättning eller eftergift av tilläggsavgiften bl.a. följande. Bestämmelserna om tilläggsavgift rymmer åtgärder som kan skilja sig mycket åt sinsemellan. Ofta rör det sig om former av olovligt byggande som ur samhällets synpunkt är helt oacceptabla, och där det utförda därför bör undanröjas. I andra fall kan det gälla åtgärder som vid en förhandsprövning inte skulle ha godtagits men som av olika skäl, t.ex. hänsyn till samhällsekonomiska och sociala intressen, måste accepteras i efterhand. Departementschefen understryker att jämkning i dessa fall skall vara en undantagsföreteelse. I många fall innebär emellertid överträdelsen att den byggande inte söker bygglov till en i och för sig helt acceptabel byggnadsåtgärd. Det kan t.ex. vara fråga om en åtgärd som är förutsatt eller medgiven i en plan eller dylikt. En vanlig situation är också att den byggande ger in en ansökan om lov och att han, efter att ha fått besked från byggnadsnämnden att han kan påräkna lov, påbörjar åtgärden innan lovet har meddelats. I fall av detta slag är den byggandes underlåtenhet att invänta att bygglov lämnas vanligtvis att betrakta som en ordningsförseelse. Den leder som regel till att byggnadsavgift tas ut. Om tilläggsavgift därutöver skall tas ut är en fråga som i rättspraxis i dag bedöms mycket olika. Detta är enligt departementschefen otillfredsställande, särskilt med tanke på att tilläggsavgiften kan uppgå till avsevärda belopp och finner för egen del att det är rimligt att tilläggsavgiften allt efter omständigheterna jämkas eller efterges i fall som de nyss nämnda, dvs. i fråga om åtgärder som är att betrakta som ordningsförseelser (prop. 1985/86:1; s. 331). – I målet är utrett att bolaget utan lov gjort en tillbyggnad som krävt bygglov. Grund för att ta ut tilläggsavgift föreligger således. Avgiften skall mot bakgrund av gällande bestämmelser beräknas till 113 200 kr. Oaktat tillbyggnaden enligt länsrättens mening kan anses vara en acceptabel byggnadsåtgärd kan förfarandet inte anses ha karaktären av en ren ordningsförseelse. Länsrätten noterar även att ett fastighetsbolag torde vara väl insatt i den formalia som krävs vid byggnationer av ifrågavarande slag. Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till vad som i övrigt framkommit i målet, finner länsrätten att skäl att bestämma tilläggsavgiften till ett lägre belopp eller att helt efterge avgiften inte föreligger. – Länsrätten bifaller byggnadsnämndens ansökan och ålägger HB Väpnaren 6 att till staten utge en tilläggsavgift om 113 200 kr.

Bolaget överklagade och yrkade att den av länsrätten påförda tilläggsavgiften skulle efterges och, i andra hand, att den skulle jämkas till ett rimligt belopp.

Kammarrätten i Göteborg (1997-10-21, Dyhre, Wileke, referent, Thorell) yttrade: Av protokoll från byggnadsnämndens sammanträde den 10 juni 1997 framgår att nämnden i beslut samma dag antagit förslaget till ändrad detaljplan. Beslutet har vunnit laga kraft den 4 juli 1997. Annat har inte kommit fram än att förutsättningar nu föreligger för att bevilja bygglov för den aktuella byggnaden. – Såsom länsrätten funnit föreligger grund för att ta ut tilläggsavgift. Enligt 10 kap. 7 § fjärde stycket PBL får tilläggsavgiften, om det finns särskilda skäl, sättas ned till ett lägre belopp än vad som följer av bestämmelserna om hur avgiften bestäms eller helt efterges. – Vad Väpnaren har anfört utgör enligt kammarrättens mening inte skäl att efterge tilläggsavgiften. Omständigheterna är emellertid sådana att avgiften bör sättas ned. Kammarrätten finner att tilläggsavgiften skäligen bör bestämmas till 75 000 kr. – Kammarrätten ändrar länsrättens dom på så sätt att tilläggsavgiften bestäms till 75 000 kr.

Bolaget överklagade kammarrättens dom och yrkade i första hand att tilläggsavgiften skulle efterges, i andra hand att den skulle jämkas ytterligare. Bolaget anförde bl.a. följande. I förevarande fall har byggnadsnämnden i handling gett klart uttryck åt uppfattningen att åtgärden i och för sig är acceptabel. Plankostnaden får anses fullt jämförbar med kostnaden för en rättelse genom undanröjande och de ekonomiska konsekvenser, som plankostnad och byggnadsavgift sammanlagt innebär, får anses utgöra en tillräcklig reaktion på den olovliga åtgärden.

Prövningstillstånd meddelades.

Byggnadsnämnden i Borås kommun bestred att tilläggsavgiften helt skulle efterges och överlämnade frågan om jämkning till Regeringsrättens prövning. Nämnden anförde vidare bl.a. följande. Förrådsbyggnaden hade uppförts på s.k. punktprickad mark vilket innebar att marken inte var avsedd för bebyggelse. För att få bygglov på den aktuella platsen var det nödvändigt att planen ändrades. Plankostnaden var således inte någon reaktion mot den olovliga byggnationen utan en nödvändig kostnad för att byggnation över huvud taget skulle kunna komma till stånd på platsen.

Regeringsrätten (2000-05-08, Björne, Rundqvist, Hulgaard, Nilsson, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Frågan är om det föreligger särskilda skäl för ytterligare jämkning eller för eftergift av tilläggsavgift som påförts i anledning av att bolaget utan bygglov uppfört en förrådsbyggnad på mark som enligt gällande detaljplan ej fick bebyggas.

Enligt 10 kap. 4, 5 och 7 §§ plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall byggnadsavgift och även tilläggsavgift tas ut bl.a. om någon utan lov uppför en byggnad som kräver bygglov. För båda slagen av avgifter finns dock möjlighet att jämka och efterge avgiften. Tilläggsavgiften får således bestämmas till ett lägre belopp än vad som annars skulle tagits ut eller helt efterges, om föreläggande om rättelse har meddelats enligt 10 kap. 14 § PBL, om rättelse har skett genom handräckning eller på annat sätt eller om det annars finns särskilda skäl.

Avgiftssystemet i PBL överfördes med endast mindre justeringar från lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. Av förarbetena till den lagen kan utläsas att tilläggsavgiften, som utgör ett komplement till byggnadsavgiften, är avsedd för sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka och där byggnadsavgiftens avhållande effekt kunde antas bli otillräcklig. I huvudsak avsågs åtgärder av den arten att de kunde hindra eller försvåra planering på lång sikt av en ändamålsenlig användning av mark och befintlig bebyggelse (jfr prop. 1975/76:164 s. 30 och 277 f).

Möjligheten till jämkning eller eftergift borde enligt förarbetena komma till användning när de olovliga åtgärderna i det enskilda fallet ändå framstod som bagatellartade och närmast var att betrakta som ordningsförseelser. Sådana exempel kunde vara när den byggande inte sökt bygglov till en i och för sig helt acceptabel och planenlig byggnadsåtgärd eller, efter det att han fått besked att bygglov skulle komma att medges, påbörjade åtgärden innan lovet hade beslutats. Om det däremot rörde sig om en helt oacceptabel åtgärd där det utförda borde undanröjas eller där åtgärden i efterhand måste accepteras endast av t.ex. hänsyn till samhällsekonomiska och sociala intressen borde jämkning vara en undantagsföreteelse (jfr prop. 1975/76:164 s. 33 och prop. 1985/86:1 s. 331).

I förevarande fall är fråga om uppförande av en större förrådsbyggnad inom detaljplanelagt område på mark som enligt den dåvarande planen inte fick bebyggas. Åtgärden är av sådan karaktär att förutsättningar föreligger för att ta ut en tilläggsavgift i anledning av vad som olovligen utförts. Byggnadsåtgärden är vidare inte att bedöma som en sådan bagatellartad ordningsförseelse att skäl för nedsättning eller eftergift av avgiften föreligger redan på grund härav. Inte heller utgör en planavgift eller annan plankostnad som kan uppkomma för att bygglov i efterhand skall kunna meddelas en omständighet som i sig kan utgöra skäl för jämkning av tilläggsavgift. Såvitt framgår har dock i detta fall uppförandet av en förrådsbyggnad inom området av olika skäl ansetts kunna godtas. Som kammarrätten funnit föreligger särskilda skäl att sätta ned tilläggsavgiften. Skäl att bestämma denna till lägre belopp än vad kammarrätten gjort föreligger emellertid inte.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut. – Regeringsrätten erinrar om att tilläggsavgiften, enligt 10 kap. 28 § PBL, skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från dagen för denna dom.

II.

J.C. ägde en obebyggd fastighet i Trelleborgs kommun. Efter att ha fått erbjudande om att få köpa en stuga – under förutsättning att den flyttades från platsen före september månads utgång, då ett nytt hus skulle uppföras på dess plats – ansökte han om bygglov. I byggnadsnämndskontorets granskningsyttrande inför byggnadsnämndens prövning av ansökningen angavs bl.a. att stadsarkitekten tillstyrkt förslaget och att ansökan uppfyllde de krav som gällde enligt plan- och bygglagen, PBL. Vidare angavs att i de för området gällande områdesbestämmelserna betecknades tomten som lämplig för ny s.k. luckbebyggelse. Byggnadsnämnden beslutade den 24 september 1996 att återremittera ärendet till kontoret för en omarbetning av nybyggnadens utformning. Den 26 november 1996 beslutade nämnden dels att bevilja bygglov, dels att ta ut byggnadsavgift med 3 888 kr samt att väcka talan om uttag av tilläggsavgift (13 000 kr) med anledning av att byggnaden redan hade uppförts.

I ansökan som kom in till länsrätten den 13 januari 1997 yrkade byggnadsnämnden att länsrätten skulle förplikta J.C. att utge 13 000 kr avseende tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § och 9 § 1 PBL. Som skäl anförde byggnadsnämnden följande. Nämnden lämnade bygglov för nybyggnad av gäststuga den 26 november 1996. J.C. hade emellertid redan innan byggnadsnämndens slutliga prövning låtit sätta en färdigställd gäststuga på fastigheten. I anledning härav beslöt nämnden i samband med sitt bygglov att ta ut en byggnadsavgift om 3 888 kr.

Länsrätten i Skåne län (1997-11-10, ordförande Wallberg) yttrade: Enligt 10 kap. 4 § första stycket PBL skall byggnadsavgift tas ut om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov. – Enligt 10 kap. 7 § första stycket PBL skall i sådana fall som avses i 4 § första stycket, förutom byggnadsavgift även tilläggsavgift tas ut bl.a. om en tillbyggnad görs. Tilläggsavgiften skall enligt tredje stycket tas ut med ett belopp som motsvarar 500 kr för varje kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. När bruttoarean beräknas skall dock tio kvadratmeter frånräknas. Enligt fjärde stycket får avgiften bestämmas till ett lägre belopp än som följer av tredje stycket eller helt efterges om rättelse har meddelats enligt 14 §, om rättelse har skett genom handräckning eller på annat sätt eller om det finns särskilda skäl. – Länsrätten gör följande bedömning. – För att nedsättning eller eftergift skall få ske i ett fall som förevarande krävs att särskilda skäl föreligger. I lagens förarbeten betonas att det här är fråga om en möjlighet som bör utnyttjas endast i undantagssituationer. Som exempel nämns fall där underlåtenheten att söka byggnadslov kan anses ursäktlig och i fall där överträdelsen är av bagatellartad natur. Av byggnadsnämndens ansökan framgår att berörda tjänstemän vid byggnadsnämndkontoret under ärendets handläggning vid upprepade tillfällen och vid kontakterna med J.C. noga understrukit för honom att  gäststugan inte får sättas på plats förrän ett bygglov har meddelats. Så har emellertid ända skett. Grund för att uttaga tilläggsavgift föreligger således. Tilläggsavgiften har beräknats till rätteliga 13 000 kr. Vad J.C. anfört utgör enligt länsrättens mening inte sådana särskilda skäl att tilläggsavgiften kan efterges eller nedsättas. Det sagda innebär att J.C. skall förpliktas att utge tilläggsavgift om 13 000 kr. – Länsrätten förpliktar J.C. att utge tilläggsavgift om 13 000 kr.

I överklagande yrkade J.C. nedsättning av tilläggsavgiften. Han framhöll bl.a. följande. På försommaren 1996 fick han tillfälle att köpa en stuga under förutsättning att han tog bort den före september månads utgång. Vid sammanträffande med byggnadsingenjören och stadsarkitekten i augusti 1996 informerades han muntligen om att han skulle få bygglov för en stuga på fastigheten i fråga, men att han inte fick sätta/bygga stugan på plats utan skriftligt besked. Den 12 augusti 1996 ansökte han om bygglov och påpekade att stugan måste flyttas den 27 september. Han informerades om att varje ärende togs upp direkt vid ansökningstillfället. Så blev inte fallet. Efter diverse förseningar med ritningar som skulle göras om och två inställda möten måste stugan flyttas den 27 september. Åkare och polis m.fl. hade kontrakterats. Ansökan hade lämnats in i god tid men det skriftliga bygglovet blev ändå inte klart i tid som utlovats. Han anförde vidare att stugan, ett skal på 28,8 kvm, bara var en del av det som han begärt bygglov för, nämligen en stuga på 36 kvm. Tilläggsavgiften borde därför rätteligen ha beräknats till 9 400 kr.

Byggnadsnämnden ansåg att länsrättens dom inte skulle ändras.

Prövningstillstånd meddelades.

Kammarrätten i Göteborg (1998-12-14, Kärrström, Ahlquist, referent, Berg) yttrade: Då den utan bygglov uppförda byggnaden i kammarrätten obestritt uppgetts vara endast 28 kvm stor utgör tilläggsavgiften rätteligen 9 400 kr mot fastställda 13 000 kr. Såvitt gäller eftergift och nedsättning av avgiften delar kammarrätten länsrättens bedömning. – Kammarrätten ändrar endast på det sättet länsrättens dom att tilläggsavgiften bestäms till 9 400 kr.

J.C. överklagade och yrkade att någon tilläggsavgift inte skulle påföras honom.

Byggnadsnämnden bestred bifall till överklagandet.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (2000-05-08, Björne, Rundqvist, Hulgaard, Nilsson, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Frågan är om det föreligger särskilda skäl för jämkning eller eftergift av den tilläggsavgift som påförts J.C.

Enligt 10 kap. – – – – (likalydande med andra – fjärde styckena, del I) – – – – prop. 1985/86:1, s. 331).

Av ett granskningsyttrande, som upprättats vid byggnadsnämndskontoret den 18 november 1996 och som bilagts byggnadsnämndens beslut i ärendet, framgår bl.a. att den aktuella tomten var obebyggd och att den i områdesbestämmelserna markerats som lämplig för ny s.k. luckbebyggelse.

Regeringsrätten konstaterar att J.C. innan bygglov meddelats uppfört en byggnad på fastigheten Västra Torp 5:14 i Trelleborgs kommun och att denna åtgärd krävt bygglov. Förutsättningar föreligger alltså att med stöd av 10 kap. 7 § PBL ta ut tilläggsavgift. I frågan om det finns skäl att sätta ned eller efterge tilläggsavgiften beaktar Regeringsrätten bl.a. att tomten av kommunen angetts som lämplig för bebyggelse av det aktuella slaget, vidare vad som förekommit vid kontakterna mellan J.C. och företrädare för kommunen samt de omständigheter kring flyttningen av byggnaden som J.C. redovisat. Mot den nu angivna bakgrunden finner Regeringsrätten att J.C:s åtgärd närmast är att betrakta som en ordningsförseelse. Tilläggsavgiften bör därför helt efterges.

Regeringsrättens avgörande. Med ändring av kammarrättens dom efterger Regeringsrätten tilläggsavgiften.

Föredragna 2000-04-05, föredragande Green, målnummer 6688-1997 och 239-1999