Regeringsrätten referat RÅ 2000 ref. 61

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2000 ref. 61
Målnummer
3444-00
Avdelning
1
Avgörandedatum
2000-11-14
Rubrik
Vid den intresseavvägning som enligt 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning skall göras mellan övervakningsintresset och den enskildes intresse av att inte bli övervakad har övervakningsintresset ansetts väga över kvälls- och nattetid beträffande ett torg (I) och en genomgångsväg i en park (II) med hänsyn till den omfattande våldsbrottslighet som förekommit på platserna och som fortsatt trots andra brottsförebyggande åtgärder.
Lagrum
5 §, 6 § och 29 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning
Rättsfall
•  RÅ 2000 ref. 52
•  RÅ 1998 not. 145

I.

Polismyndigheten i Skåne ansökte om tillstånd till allmän kameraövervakning av Möllevångstorget samt torgets angränsande gator i Malmö. Avsikten var enligt polismyndigheten att beivra brott, att öka möjligheterna att upprätthålla allmän ordning samt att dokumentera brottsliga angrepp mot person och annan allvarlig brottslighet. Möllevångstorget och områden i dess omedelbara närhet var enligt polisen särskilt brottsutsatta platser i Malmöområdet. Malmö kommun och Rikspolisstyrelsen tillstyrkte i yttranden ansökningen. Det framgick vidare att polismyndigheten i mån av resurser under en lång tid hade prioriterat övervakningen av området, men att det inte hade varit en tillräcklig åtgärd för att minska brottsligheten.

Länsstyrelsen i Skåne län meddelade enligt beslut den 1 december 1999 med stöd av 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, LAK, polismyndigheten tillstånd att använda tre färgkameror för övervakning av Möllevångstorget samt torgets förlängning i vissa angränsande gator. Tillståndet gällde t.o.m. den 31 december 2001 och kameraövervakningen fick ske dagligen från kl. 17.00 till kl. 06.00. Tillståndet medgav rätt att behandla och bevara bilder. Inspelat material fick spelas upp endast då misstanke om brott förelåg och bevaras i högst en månad såvida materialet inte dessförinnan användes för utredning av brott. Tillståndet medgav inte rätt till avlyssning och inspelning av ljud. Kamerorna skulle vara anslutna till monitorer och videobandspelare/datamedium i polisens länskommunikationscentral. Övervakningsutrustningen skulle inte kunna medge övervakning av husfasader och uteserveringar inom det angivna övervakningsområdet. Kamerorna fick vara rörliga samt ha zoom-optik. Optiken fick endast medge personidentifiering upp till 100 meter från respektive kamera. Som skäl för beslutet angav länsstyrelsen att den var tveksam till att medge tillstånd till kameraövervakning utomhus på offentliga platser och att kameraövervakning på gator och torg generellt borde undvikas. Polismyndigheten hade i ärendet visat att brottsligheten på Möllevångstorget och angränsande områden var mycket omfattande och trots åtgärder från polismyndighetens sida hade brottsligheten varit fortsatt hög. För flertalet av de personer som skulle komma att passera eller vistas vid Möllevångstorget torde det finnas ett starkt intresse av att kunna göra detta utan att löpa risken att utsättas för brottsangrepp. Vid en sammanvägning av det brottsförebyggande intresset, allmänhetens intresse av en säker och trygg miljö och integritetsintresset fann länsstyrelsen det visat att övervakningsintresset vägde över integritetsintresset.

Justitiekanslern (JK) överklagade beslutet och yrkade att polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning skulle avslås. Till stöd för sin talan anförde JK bl.a. följande. Enligt JK:s mening innebar länsstyrelsens beslut att integritetsintresset inte hade tillmätts tillbörlig vikt vid den intresseavvägning som skulle göras. Övervakningen avsåg ett område utomhus (ett torg och därtill torgets förlängning i angränsande gator) där ett stort antal personer ur en obestämd krets kunde komma att beröras av övervakningen och identifieras. Integritetsriskerna med kameraövervakningen var högst betydande. Med hänsyn till den utrustning som skulle användas och till att bilderna också skulle behandlas och bevaras fick integritetsintressena anses vara särskilt framträdande. Kameraövervakning utomhus på offentliga platser borde i möjligaste mån undvikas. I vart fall borde tillståndsgivningen vara mycket restriktiv. För att tillstånd till kameraövervakning utomhus skulle få meddelas borde det stå klart att det fanns ett påtagligt behov av en sådan övervakning. Det fick anses visat att det område som skulle omfattas av övervakningen var en plats med betydligt högre brottsfrekvens vad avsåg grövre brott mot person och egendom än övriga centrala delar av Malmö. Detta borde emellertid inte med automatik leda till att kameraövervakning tilläts. Kameraövervakning var inte avsedd att ersätta eller träda i stället för andra åtgärder som också kunde vara verkningsfulla för att uppnå en brottspreventiv effekt. En ökad polisiär närvaro i och övervakning av ett område var naturligtvis det bästa medlet att motverka brottslighet och en åtgärd som hos allmänheten torde mötas med den största förståelsen. Polismyndigheten hade med hänvisning till bristande resurser skurit ned på bevakningen av Möllevångstorget och närliggande områden. Tillåtligheten av kameraövervakning borde med andra ord också vägas mot möjligheten av att åstadkomma en bättre ordning genom att omfördela polisiära resurser och öka den fysiska närvaron av polispersonal på platsen. Utredningen gav inte belägg för att dessa möjligheter hade uttömts. Fråga om kameraövervakning av ett sådant område som det var frågan om – en central allmän plats i en större stad – skulle tillåtas eller inte hade endast i något fall tidigare prövats av domstol (RÅ 1998 not. 145). Det rörde sig där om kameraövervakning i Bältesspännarparken i Göteborg. Den kameraövervakning som där tilläts var dock begränsad till en viss kortare tid (tre månader). Kammarrätten i Göteborg, vars beslut fastställdes av Regeringsrätten, fäste därvid vikt vid att förhållandena i vart fall under en månad låg mycket nära en sådan situation som avsågs i 9 § LAK. Kameraövervakningen hade även anknytning till ett årligt återkommande evenemang i Göteborg. Det tillstånd som nu var föremål för prövning avsåg en avsevärt längre tidsperiod och saknade anknytning till någon speciell händelse som regelmässigt innefattade ökad risk för brott. Göteborgsfallet kunde därmed inte utan vidare tjäna till ledning för bedömningen i det aktuella målet. Polismyndigheten hade inte visat att övervakningsintresset vägde över det berättigade integritetsintresset som förelåg i detta fall. Det fanns risk för att, om en sådan övervakning som den aktuella tilläts, fältet lämnades öppet för en generell övervakning av allmän plats utomhus.

Länsstyrelsen avstyrkte i yttrande överklagandet och anförde bl.a. att polismyndigheten hade visat att det trots åtgärder från polisens sida rådde en mycket hög brottslighet vid Möllevångstorget. Polismyndigheten hade uppgett för länsstyrelsen att det med hänsyn till rådande resursbrist inte var möjligt att öka den polisiära närvaron i någon större omfattning. Utredningen i ärendet gav stöd för detta. Ansökan hade tillstyrkts av Malmö kommun samt stadsdelsnämnderna Centrum och Södra Innerstaden, vilket var ett klart ställningstagande för kameraövervakning av Möllevångstorget. Länsstyrelsen delade JK:s mening att kameraövervakning utomhus där ett stort antal personer kunde komma att beröras av övervakningen generellt inte borde förekomma. För merparten av de som passerade eller vistades vid Möllevångstorget torde det finnas ett starkt intresse av att kunna göra detta utan att löpa risk för att utsättas för brottsligt angrepp. Enligt länsstyrelsens mening saknades det anledning att befara att det meddelade tillståndet skulle medföra att fältet lämnades öppet för en generell övervakning utomhus. Länsstyrelsen skulle också fortsättningsvis inta en mycket restriktiv hållning till sådan kameraövervakning. Det meddelade tillståndet avsåg en försöksperiod till längst den 31 december 2001 med en efterföljande utvärdering.

JK bemötte länsstyrelsens yttrande och anförde. Av förarbetena till LAK framgick att allmän kameraövervakning inte skulle ses som ett hjälpmedel som skulle användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser utan som ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder. JK delade den syn som Länsrätten i Skåne län gett uttryck för i mål nr 6819-99 angående tillåtligheten av kameraövervakning av Stadsparken i Helsingborg, dvs. att förarbetena inte gav stöd för att kameraövervakning av ekonomiska skäl borde användas i stället för andra åtgärder och därför borde det inte heller tas hänsyn till om kameraövervakning skulle vara billigare än andra brottsförebyggande åtgärder. I det nu aktuella målet framgick enligt JK:s mening att polisen ansett sig inte ha tillräckliga resurser för att upprätthålla en med hänsyn till brottsexponeringen erforderlig polisiär insats i området och att Möllevångstorget och närliggande områden därför hade eftersatts. Tillåtligheten av kameraövervakningen borde därför vägas mot möjligheten av att åstadkomma en bättre ordning genom att omfördela polisiära resurser och öka den fysiska närvaron av polispersonal på platsen. Länsstyrelsen hade dock i sitt yttrande anfört att polisen hade uppgett att det med hänsyn till rådande resursbrist inte var möjligt att öka den polisiära närvaron i någon större omfattning. Om så skulle vara fallet saknade den planerade kameraövervakningen funktionen av att vara ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder och utgjorde i stället en ersättning för andra åtgärder som inte realiserades av ekonomiska skäl. Den konfliktsituation som ställdes på sin spets i målet var frågan om den enskilde malmöbon borde få finna sig i att övervakas av kameror då vederbörande besökte Möllevångstorget av den anledning att resurser för erforderlig polisbevakning inte avdelats av de styrande.

Polismyndigheten avstyrkte bifall till överklagandet och anförde därvid bl.a. följande. Kännetecknande för Möllevångsområdet hade allt mer blivit den utbredda hanteringen och tillgängligheten av olika droger, främst alkohol och narkotika. Det stora antalet restauranger i området drog med sig en ökad tillströmning av människor kvälls- och nattetid, vilket i sin tur förde med sig ett ökat antal oprovocerade våldsbrott och rån. Möllevångstorget och kringliggande gator hade avsevärt högre brottslighet vad gällde brott mot liv och hälsa och rånbrott än vad övriga delar av Malmö hade. Gängbildningar på torget utgjorde oroshärdar ur vilka oprovocerad våldbrottslighet ofta utvecklades. Polismyndigheten ansåg att allmänhetens behov av att fritt och tryggt kunna röra sig i sitt bostadsområde nattetid utgjorde ett mycket starkt argument för kameraövervakning. Det fanns inte förutsättningar för ständig polisiär närvaro på Möllevångstorget och hårda prioriteringar inom närpolisorganisationen hade drabbat såväl Möllevångstorget som andra områden inom Malmö. Kameraövervakningens huvudmål var att fungera brottspreventivt enbart genom att allmänheten var medveten om övervakningens existens. Den nya lagstiftningen innebar en utvidgning av rätten att använda övervakningskameror i de fall intresset av att bekämpa brott var särskilt stort. Den s.k. överviktsprincipen skulle tillämpas. Att uttala sig om hur stor integritetskränkningen hos allmänheten blev i detta fall var en ren spekulation om inte detaljerade opinionsundersökningar genomfördes bland dem som skulle komma att beröras. Polismyndigheten frågade i en trygghetsundersökning som genomfördes i Malmö under år 1999 om hur TV-övervakning uppfattades och resultatet var övervägande positivt. Polismyndigheten var av den uppfattningen att inget var så integritetskränkande som att bli utsatt för brott mot liv, hälsa och person samt att det var utrett att övervakningsintresset klart vägde över integritetsintresset.

På yrkande av JK beslöt Länsrätten i Skåne län den 23 december 1999 om inhibition av det överklagade beslutet.

Länsrätten i Skåne län (2000-03-03, nämndemännen Nielsen, Jönsson och Holst), som höll muntlig förhandling och företog syn på platsen, yttrade: Av 1 § LAK framgår att allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. – Enligt 5 § LAK krävs tillstånd till allmän kameraövervakning för att övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. – Enligt 6 § LAK skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. – Vid länsrättens syn av Möllevångstorget antecknades följande. I hörnet Smedjegatan-Bergsgatan skall en kamera monteras strax under husets takkupol i den trekant som följer på själva fasaden. På det vita huset, som ligger på andra sidan torget och som gränsar till Ystadsgatan och Simrishamnsgatan, skall en av de andra två kamerorna placeras strax under hustaket på hörnet Ystadsgatan-Möllevångstorget. Den tredje kameran skall placeras strax under taket på huset som ligger i hörnet Simrishamnsgatan-Ängelholmsgatan. Samtliga kameror skall sitta i hörnet på respektive hus på en arm cirka en meter ut ifrån huset. En busshållplats och en taxihållplats ligger inom det område som är avsett att övervakas. Den torghandel som är förlagd till torget skall vara avslutad kl. 14.00. – För att styrka behovet av kameraövervakning har polismyndigheten åberopat statistik från en av polismyndigheten företagen undersökning som bl.a. visar att antalet anmälda våldsbrott under år 1999 var 396 stycken. Polismyndigheten har vidare åberopat statistik från en av polisen företagen trygghetsundersökning i Malmö som utvisar att majoriteten malmöbor skulle känna sig tryggare om polisen kameraövervakar brottsutsatta områden. – Länsrätten gör följande bedömning. – Det åligger i förevarande mål polismyndigheten att visa att kameraövervakning av Möllevångstorget med angränsande gator väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Enligt förarbetena till LAK (prop. 1997/98:64) skall rätten att använda övervakningskamera utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott väger särskilt tungt. Särskild hänsyn skall härvid bl.a. tas till om övervakningen avser att förhindra eller att främja utredning av brott av våldskaraktär. – Grundtanken med lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning (prop. 1997/98:64 s. 28). Möllevångstorget med angränsande gator har ett förhållandevis mycket högt antal brott av våldskaraktär. Risken för att bli utsatt för brott av detta slag under kvälls- och nattetid är överhängande. Från polismyndighetens sida har anförts att polisen har gjort stora ansträngningar för att komma till rätta med brottsligheten på platsen och att det skulle krävas att polisen var ständigt närvarande för undvikande av brott. Länsrätten finner utrett att mycket stora polisiära insatser under lång tid har förlagts till platsen utan att insatserna har lett till tillräckliga förbättringar ur brottsperspektiv. Kamerorna är avsedda att vara brottsförebyggande och ett hjälpmedel vid utredning av brott. Det får anses klarlagt att kameraövervakningen skall användas som ett komplement till de polisiära resurser som redan satsas på torget. Övervakningsintresset måste anses vara mycket stort på Möllevångstorget och de risker som är förenade med att vistas på torget medför ett ökat samhälleligt intresse av kameraövervakning. – Hänsyn måste samtidigt tas till integritetsbehovet, dvs. den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Övervakningsutrustningen skall enligt av länsstyrelsen medgivet tillstånd inte kunna medge övervakning av husfasader och uteserveringar inom det ovan angivna övervakningsområdet. Enligt polisens uppgift är det också tekniskt möjligt att begränsa övervakningen i enlighet med beslutet. Då vederbörlig hänsyn till dem som bor kring torget och till den som besöker restaurangerna härmed får anses tagen, finner länsrätten mot bakgrund av vad som anförts att polismyndigheten får anses ha visat, att intresset av kameraövervakning av Möllevångstorget med angränsande gator väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. JK:s överklagande skall därför avslås. – Länsrätten avslår överklagandet.

Ordföranden rådmannen Hellerstedt var av skiljaktig mening och anförde: Jag åberopar de av länsrätten i domskälen angivna lagrummen. – Enligt förarbetena till LAK är syftet med lagstiftningen om användning av övervakningsutrustning att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av sådana tekniska hjälpmedel (prop. 1997/98:64 s. 27). Vid bedömningen av om tillstånd till kameraövervakning skall ges, skall behovet och ändamålet med övervakningen vägas mot den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Härvid skall den s.k. överviktsprincipen tillämpas, vilket innebär att om sökanden av tillståndet kan visa att övervakningsintresset väger över den enskildes integritetsintresse, skall tillstånd meddelas (a.a. s. 55). Vid bevakningen av integritetsintresset skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall bevakas (6 § LAK). – Möllevångstorget och anslutande gator är offentlig plats, dit sålunda allmänheten har tillträde. Området är ett utpräglat bostadsområde och till skillnad från de mer centrala delarna av Malmö är det tätt befolkat (polismyndighetens yttrande 2000-01-13). Här finns ett stort antal småbutiker, som många har sena öppettider. Här finns också – även med Malmös mått mätt – ovanligt många restauranger och klubbar. Det här sagda innebär att här finns många boende, i området arbetande, i butikerna handlande och restaurang- och klubbgäster som har anledning att beträda det kameraövervakade området under tid då kamerorna är aktiverade. Härtill kommer att genom detta område löper Bergsgatan, vilken är en genomfartsled för trafiken till och från Malmö centrum med betydande trafiktäthet. Inom området finns också såväl en taxistation som en busshållplats för stadsbussar. Detta medför att även dessa exponeras inför kamerorna. Av det här redovisade följer att det är ett stort antal människor som berörs av risken för integritetsintrång vid övervakningen. – Jag är helt införstådd med att brottsligheten inom området är både betydande och av allvarlig art. Polismyndigheten har på olika sätt försökt nedbringa den men inte lyckats. Parterna i målet är överens om att det bästa sättet att komma till rätta med kriminaliteten är en utökad polisiär närvaro i området (jfr polismyndighetens yttrande 2000-01-13). Jag har ingen anledning att betvivla att polismyndigheten avdelat så mycket personal till området som givna budgetramar tillåtit. Skälet till att en tillräcklig polisnärvaro inte kunnat anordnas är således enligt min mening, att tillräckliga ekonomiska resurser saknas. Denna slutsats bekräftas av att polismyndigheten i yttranden i målet uttalat att "I takt med minskade resurser vill polismyndigheten därför med modern teknik motverka den grova brottsligheten", "?.oaktat detta har resursen (antalet kvarterspoliser, länsrättens anm.) ständigt varit underbemannad?.", "De polisiära nedskärningarna under nittiotalet har framkallat ett behov av ett förnyat sätt att angripa grov kriminalitet på allmän plats". I detta sammanhang skall också erinras om att det enligt förarbetena uttalas, att om kompletterande brottsförebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder försummats, kan det (därför) komma att påverka behovet av allmän kameraövervakning (prop. s. 28). Jag menar inte att polismyndigheten gjort sig skyldig till någon försummelse men jag drar av det uttalandet den slutsatsen, att innan kameraövervakning tillgrips skall alla andra möjliga åtgärder prövas. – Länsrätten har i sin dom 1999-12-21 (mål nr 6819-99) rörande kameraövervakning i Stadsparken i Helsingborg uttalat, att av förarbetena framgår att allmän kameraövervakning inte skall ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser utan som ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder. Länsrätten fann dock att förarbetena inte ger stöd för att kameraövervakning, av ekonomiska skäl, bör användas i stället för andra åtgärder. Man skall heller inte ta hänsyn till om kameraövervakning skulle vara billigare än andra möjliga brottsförebyggande åtgärder. – Mot bakgrund av syftet med LAK (se inledningen ovan) finner jag ett sådant betraktelsesätt vara helt riktigt. – Som JK formulerat det i sitt yttrande och med anledning av vad jag ovan anfört kan frågan i målet sägas vara: Bör den enskilde malmöbon få finna sig i att övervakas av kameror då han besöker Möllevångstorget och dess närmaste omgivning av den anledningen att resurser för erforderlig polisbevakning inte avdelats av de styrande? – Det kameraövervakade området är allmän plats och utgörs till stor del av ett torg. Området beträds även under övervakningstid av – som ovan redogjorts för – ett stort antal människor av alla de slag. Bilderna från kamerorna skall spelas in med hjälp av videobandspelare eller motsvarande och får bevaras viss tid och behandlas. Människor kan härigenom lätt identifieras. Jag anser att risken för kränkning av de inspelades personliga integritet härigenom är högst påtaglig. Som Rikspolisstyrelsen påpekat i sitt yttrande är det en grundläggande uppgift för staten att bekämpa brott. Mot bakgrund av de betydande integritetsriskerna i detta fall, måste det därför i första hand ankomma på statsmakten att tillskjuta de medel som erfordras för att polis ständigt skall kunna finnas på platsen under den tid, även kvälls- och nattid, som krävs för att stävja brottsligheten. Jag tror heller inte att kameraövervakningen kommer få den brottsförebyggande effekt som eftersträvas. Skälet härtill är att det från Möllevångstorget utstrålar ett mindre antal gator med en måttlig nattlig belysning och jag förutser att brottsligheten endast förflyttar sig en mindre sträcka, djupare in i dessa gator och därmed undan kamerornas räckvidd. Utan en ökad polisiär närvaro befarar jag att – även med kameraövervakning – det är i det närmaste omöjligt att nedbringa brottsligheten i området. – Det har i målet gjorts gällande att det är integritetskränkande att bli utsatt för brott mot liv, hälsa och person och att övervakningsintresset därför klart väger över integritetsintresset. Självklart är det en integritetskränkning att bli utsatt för brott. Men varför skall ett integritetskränkande beteende bekämpas med ett annat när brottsligheten kan nedbringas på annat sätt, och därtill inte till fullo, prövat sätt? – Sammanfattningsvis finner jag att önskemålet om kameraövervakning av Möllevångstorget och viss del av angränsande gator, som ett led i brottsbekämpningen, i första hand är betingat av bristande ekonomiska resurser. Kameraövervakningen utgör därför inte huvudsakligen ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder utan träder i stället för i första hand en utökad polisiär insats. Risken för att den personliga integriteten träds förnär vid kameraövervakningen är högst betydande. Det är inte rimligt att den enskilde medborgaren skall utsättas för denna risk av huvudsakligen ekonomiska skäl. Polismyndigheten har inte förmått visa att övervakningsintresset väger över den enskildes integritetsintresse. Det saknas därför förutsättningar för att meddela tillstånd till den sökta kameraövervakningen. – Jag bifaller överklagandet.

JK överklagade länsrättens dom och yrkade att polismyndigheten ansökan skulle avslås samt att tillståndet till vidare inte skulle gälla. JK åberopade sin argumentation i länsrätten och anförde därutöver bl.a. följande. Enligt JK:s uppfattning hade polismyndigheten inte visat att övervakningsintresset vägde över det berättigade integritetsintresset.

Kammarrätten i Göteborg (2000-03-29, Rispe, Öhvall, referent, Nilsson), som tog upp målet till slutligt avgörande, delade länsrättens bedömning och ändrade därför inte den överklagade domen.

JK överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten med ändring av underinstansernas avgöranden skulle avslå polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning. JK hänvisade till de argument han framfört i länsrätten och i kammarrätten. – Ett av JK framställt yrkande om att tillståndet till allmän kameraövervakning tills vidare inte skulle gälla avslogs av Regeringsrätten enligt beslut i protokoll den 30 maj 2000.

Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde för sin del i huvudsak följande. I en av polismyndigheten år 1999 utförd enkät, den s.k. trygghetsmätningen, ställdes frågan om kameraövervakningen ansågs kränka den personliga integriteten liksom om kameraövervakningen hade en trygghetshöjande inverkan. Av svaren framgick att de tillfrågade var övervägande positiva till kameraövervakning. Polismyndigheten ansåg att det visats att det förelåg ett starkt samhälleligt intresse av att kameraövervaka torget och att de polisiära resurserna redan använts på sådant sätt och i sådan utsträckning som var möjlig. Behovet av kameraövervakning, som en kompletterande och brottsförebyggande åtgärd, övervägde i detta ärende de nackdelar som övervakningen kunde få för enskilda individer. Tillståndet avsåg en begränsad tidsperiod och skulle följas av en noggrann utvärdering. Polismyndigheten delade JK:s uppfattning att det var principiellt viktigt för rättstillämpningen att det etablerades en domstolspraxis på området och att det därför, för att underlätta domstolarnas bedömning, var viktigt att metoden kunde få prövas under en begränsad tid under svenska förhållanden och på platser där man kunde förvänta sig märkbara effekter. Efter provperioden kunde det utrönas dels hur invånarna uppfattat kameraövervakningen, dels om metoden förebyggt brott på så sätt som förväntades och/eller medverkat till uppklarandet av redan begångna brott. Om Regeringsrätten skulle finna att den i tillståndet angivna tidsperioden, från kl. 17.00 till 06.00, i alltför stor utsträckning inskränkte besökares och boendes integritet kunde polismyndigheten tänka sig en begränsning av övervakningen till tiden mellan kl. 21.00 och 06.00. Det var under nattens mörka timmar som våldsbrottsligheten var som störst och avvägningen mellan människors rätt till skydd och inskränkningen av den personliga integriteten lättare lät sig göras.

Regeringsrätten (2000-11-14, Baekkevold, Sandström, Nilsson, Schäder, Wennerström) yttrade: Skälen till Regeringsrättens avgörande. Genom LAK utvidgades rätten att efter tillstånd bedriva allmän kameraövervakning i brottsförebyggande syfte. Vidare infördes en rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning i vissa fall där ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga eller avslöja brott ansågs föreligga och där en individuell prövning i varje enskilt fall därför inte ansågs påkallad. Banklokaler, postkontor och butiker är således i stor utsträckning undantagna från kravet på tillstånd. Detsamma gäller områden omedelbart utanför in- och utgångar till banklokaler och postkontor samt vid betalningsautomater eller liknande anordningar i anslutning till sådana lokaler.

Enligt 6 § LAK skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om den behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.

I förarbetena till lagen (prop. 1997/98:64 s. 29) uttalas att det bör vara möjligt att ge tillstånd till övervakning inte bara av entréer till restauranger m.m. utan också av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas, om det är motiverat i brottsförebyggande syfte. Det finns dock i förarbetena inga uttalanden som ger stöd för att avsikten varit att hela gator och torg skulle kunna övervakas. Den vikt lagstiftaren lagt vid intresset av att effektivt kunna bekämpa brott talar enligt Regeringsrättens uppfattning dock för att allmän kameraövervakning – efter en individuell och restriktiv tillståndsprövning – bör kunna ske också på sådana allmänna platser som torg och parker där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor.

Frågan i målet gäller om kameraövervakning skall tillåtas av Möllevångstorget, en i Malmö stad centralt belägen större plats omgiven främst av hyreshus för bostäder med butiker och många restauranger på bottenvåningarna. Det meddelade tillståndet avser tre kameror och ger rätt att behandla och i viss utsträckning bevara bilder men däremot inte att avlyssna eller spela in ljud. Övervakningen får möjliggöra personidentifiering på upp till 100 meters avstånd från varje kamera. Övervakning får ske mellan kl. 17.00 och 06.00.

Av utredningen framgår att det vid Möllevångstorget förekommer en i förhållande till övriga delar av Malmö mycket hög våldsbrottslighet och att omfattande polisiära resurser varit avdelade för att förebygga och utreda brott som begås med anknytning till torget. Brottsligheten är dock alltjämt hög. Både polismyndigheten och kommunen anser att kameraövervakning behövs som ett komplement till andra insatser för att komma till rätta med problemen. Regeringsrätten finner att det ur brottsförebyggande synvinkel föreligger ett betydande intresse av att kunna anordna allmän kameraövervakning av Möllevångstorget.

Mot detta intresse skall den enskildes integritetsintresse ställas. Integritetsintresset gäller inte minst de kringboende som dagligen passerar över torget och därmed också i stor utsträckning kommer att övervakas. Samtidigt löper de kringboende – genom att ofta vistas på platsen – särskild risk för att bli utsatta för brott.

Risken att utsättas för överfallsbrottslighet är störst under dygnets mörka timmar och under vinterhalvåret sänker sig mörkret så tidigt att det kan vara mörkt redan kl. 17.00, då kameraövervakning enligt det nu aktuella tillståndet skall få påbörjas. Vid den tiden är många i rörelse på torget. Butikerna är fortfarande öppna och många av de kringboende är på väg hem från sina arbeten. Mängden människor i rörelse gör samtidigt att risken att utsättas för överfall måste bedömas som mindre än senare på kvällen och natten. Och sommartid är det vid denna tid fortfarande ljust.

Polismyndigheten har i Regeringsrätten förklarat sig kunna tänka sig att begränsa övervakningen till tiden mellan kl. 21.00 och 06.00. En sådan begränsning skulle enligt Regeringsrätten väsentligen minska intrånget i de kringboendes integritet samtidigt som övervakningsintresset tillgodoses under den tid då brottsrisken är som högst.

Vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset finner Regeringsrätten att vad som framkommit om förhållandena vid Möllevångstorget visar att intresset av övervakning under denna något förkortade tid väger över det intrång i enskildas personliga integritet som användningen av övervakningskameror innebär. Den tid under vilken övervakning får ske skall därför begränsas till tiden mellan kl. 21.00 och 06.00.

Regeringsrättens avgörande: Regeringsrätten ändrar endast på så sätt det av länsstyrelsen lämnade tillståndet till allmän kameraövervakning att övervakningen får ske mellan kl. 21.00 och 06.00.

II.

Polismyndigheten i Skåne ansökte om tillstånd till allmän kameraövervakning av den diagonala gångvägen genom Stadsparken i Helsingborg under den mörka delen av dygnet. Avsikten var enligt polismyndigheten att förebygga brott, främst oprovocerat våldsbrott utomhus, att öka tryggheten för dem som passerade eller vistades i parken samt att kunna identifiera gruppmedlemmar i de gäng som begick brott. Stadsparken och områden i dess omedelbara omgivning var enligt polisen särskilt brottsutsatta platser. Det framgick vidare att polisen i mån av resurser hade ökat fotpatrulleringen genom parken, men att detta inte varit en tillräcklig åtgärd för att minska brottsligheten.

Länsstyrelsen i Skåne län meddelade enligt beslut den 2 juli 1999 med stöd av 6 § LAK polismyndigheten tillstånd att använda fem kameror för övervakning av den diagonala gångvägen genom Stadsparken i Helsingborg för tiden fram t.o.m. den 31 december 2000. Kameraövervakningen fick ske under perioderna april-september, kl. 21.00-06.00, samt oktober-mars, kl. 19.00-07.00. Tillståndet medgav rätt att behandla och bevara bilder. Inspelat material fick spelas upp endast då misstanke om brott förelåg och bevaras i högst 24 timmar såvida inte materialet dessförinnan användes för utredning av brott. Tillståndet medgav inte avlyssning eller inspelning av ljud. Kamerorna skulle vara placerade på de platser och ha de upptagningsområden som angavs på ritningen som fogats till tillståndet samt vara anslutna till monitor och bandspelare i polisens kommunikationscentral. Kamera nr 4 skulle vara fast med fixfocusoptik med en inställning av 45 och de övriga kamerorna skulle vara fasta och ha 20 vinkel. Som skäl för beslutet angav länsstyrelsen att den var tveksam till att medge tillstånd till kameraövervakning utomhus på offentliga platser och att kameraövervakning på gator och torg generellt borde undvikas. Under den tid övervakningen skulle ske uppehöll sig normalt sett relativt få personer i parken. Polismyndigheten hade i ärendet visat att brottsligheten i Stadsparken var mycket omfattande och trots åtgärder från polisens sida hade brottsligheten varit fortsatt hög. För flertalet av de personer som skulle komma att passera eller vistas i Stadsparken torde det finnas ett starkt intresse av att kunna göra detta utan att löpa risken att utsättas för brottsangrepp. Vid en sammanvägning av det brottsförebyggande intresset, allmänhetens intresse av en säker och trygg miljö och integritetsintresset fann länsstyrelsen det visat att övervakningsintresset vägde över integritetsintresset.

Justitiekanslern (JK) överklagade beslutet och yrkade att polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning skulle avslås. JK yrkade dessutom inhibition. Till stöd för sin talan anförde JK i huvudsak följande. Länsstyrelsens beslut innebar att integritetsintresset inte hade tillmätts tillbörlig vikt vid den intresseavvägning som skulle göras. I detta fall avsåg övervakningen ett område utomhus (en park) där ett stort antal personer ur en obestämd krets kunde komma att beröras av övervakningen och identifieras. Integritetsriskerna med kameraövervakningen var alltså i detta fall högst betydande. Med hänsyn till att bilder också skulle behandlas och bevaras fick integritetsintressena anses vara särskilt framträdande. Kameraövervakning utomhus på offentliga platser borde i möjligaste mån undvikas – i vart fall borde tillståndsgivningen vara mycket restriktiv. Det stod klart att det område som skulle bevakas var en plats där allvarlig brottslighet rent faktiskt förekommit. Fråga om kameraövervakning av ett sådant område hade tidigare varit föremål för avgörande i Regeringsrätten (RÅ 1998 not. 145). Den kameraövervakning som där tilläts var under en viss kortare tid (tre månader) och Regeringsrätten fäste vikt vid att situationen under i vart fall en månad låg mycket nära en sådan situation som avsågs i 9 § LAK. Dessutom hade kameraövervakningen i detta fall anknytning till ett årligen återkommande evenemang. Det tillstånd som nu var föremål för prövning avsåg en avsevärt längre tidsperiod och saknade anknytning till någon speciell händelse som regelmässigt innefattade ökad risk för brott. JK hade av statsmakterna ålagts att ta till vara allmänna intressen och att medverka till att lagstiftningen om kameraövervakning inte fick en sådan tillämpning att berättigade integritetsintressen sattes åt sidan. Då det var fråga om kameraövervakning under en relativt lång tidsperiod av en allmän plats som var mycket frekventerad av allmänheten var domstolsprövningen av detta fall av stor principiell vikt. JK ansåg att polismyndigheten inte hade visat att övervakningsintresset vägde över det berättigade integritetsintresset som förelåg i detta fall. Det fanns risk för att, om en sådan övervakning som den aktuella tilläts, fältet lämnades öppet för en generell övervakning utomhus.

Länsrätten i Skåne län beslöt den 19 juli 1999 att bifalla JK:s yrkande om inhibition och förordnade att länsstyrelsens beslut den 2 juli 1999 tills vidare inte skulle gälla.

Polismyndigheten avstyrkte bifall till överklagandet och yrkade för egen del att inhibitionsbeslutet skulle upphävas samt anförde därvid bl.a. följande. Det område som avsågs att kameraövervakas nyttjades praktisk taget inte alls som park i gängse mening under de tider som övervakningen avsågs ske. Parken hade i stället funktionen att binda samman Helsingborgs centrum med Södercentrum och kunde under de aktuella tidpunkterna snarast ses som ett beväxt område som genomkorsades av gång- och cykelvägar. Viss belysning fanns men det saknades inrättningar som caféer, andra serveringar och näringsställen. Anledning att under den aktuella tiden vistas i parken av annan anledning än att besöka biblioteket, som dock normalt stängde kl. 19.00, eller att endast passera raka vägen genom parken saknades således. Växtligheten i parken var relativt yppig och medgav goda möjligheter att dölja sig. Gångvägarna kunde ur säkerhetssynpunkt liknas vid "ej genomskinliga tunnlar", i vart fall då det fanns lövverk. Polisoperativt skulle den ifrågavarande utrustningen huvudsakligen nyttjas så att när det inkommit en anmälan om brott begånget i Stadsparken under de senaste 24 timmarna, det anmälda händelseförloppet kunde spelas upp och i utredande syfte ses på bild. Endast då särskild anledning förelåg skulle utrustningen komma att användas för direkt övervakning under kortare tid. Denna övervakningsmetod tjänade då syftet att ge underlag för ett eventuellt beslut att beordra polispersonal till platsen. Avsikten var att kameraövervakningen även skulle vara brottsförebyggande. Genom att den kungjordes på olika sätt hyste polismyndigheten förhoppningen att brottsligheten skulle minska i Stadsparken, dels genom att den avhöll presumtiva gärningsmän, dels genom att den kunde få personer att välja annan väg. Ett alternativt vägval innebar nämligen endast en något längre gångväg, men då på upplysta trottoarer längs trafikerade gator. Den olägenheten den längre gångvägen innebar uppvägdes mer än väl av den fördel som följde av den minskade risken att bli utsatt för brott. Polismyndigheten ansåg sammanfattningsvis att det stod klart att det fanns ett påtagligt behov av kameraövervakning och att övervakningsintresset vägde över integritetsintresset. Det sätt på vilket kameraövervakningen avsågs att utföras ledde endast i ringa utsträckning till att integriteten kränktes och måste anses vara acceptabel för att polismyndigheten skulle kunna öka tryggheten och sänka brottsligheten på platsen. I övrigt hänvisade polismyndigheten till en undersökning av Brottsförebyggande Rådet i Helsingborg enligt vilken en majoritet av de tillfrågade ansåg att Stadsparken var otrygg och att åtgärder måste vidtas.

JK vidhöll i yttrande sitt ställningstagande och anförde bl.a. följande. JK ifrågasatte inte att det område som avsågs med kameraövervakningen var en plats där allvarlig brottslighet rent faktiskt förekom. Emellertid borde inte detta med automatik medföra att kameraövervakning därför tilläts. Särskilt ville JK framhålla att de problem med brottslighet som förekom kunde begränsas på annat sätt, t.ex. genom en ökad polisiär närvaro eventuellt i förening med andra åtgärder, såsom förbättrad belysning i området. JK ville även ifrågasätta om den effekt man önskade uppnå genom kameraövervakningen skulle komma att bli så stor att den därigenom övervägde allmänhetens berättigade intresse av att inte övervakas på allmän plats. Att övervakningsutrustningen endast skulle komma att användas för direkt övervakning under kortare tid hade enligt JK ingen särskild betydelse då den enskilde medborgaren hade att utgå från att han alltid kunde bli föremål för kameraövervakning när han besökte parken. Av vilka anledningar parken besöktes under den tid av dygnet som övervakningen skulle ske torde vara svårt att fastställa med säkerhet. Det kunde dock för den enskilde finnas andra skäl att besöka parken dessa tider än de polismyndigheten pekat på nämligen att endast passera raka vägen genom parken eller att begå brott. Man kunde t.ex. tänka sig enskilda medborgare som var ute på en kvällspromenad eller för att rasta sina hundar m.fl. fullt legitima skäl att under kvällstid vistas i en park.

Länsstyrelsen avstyrkte i yttrande överklagandet och anförde bl.a. det övervakade området utgjordes av en gångväg genom en park. Tillståndet medgav endast övervakning under dygnets mörka timmar då människor normalt inte vistades i området. Polismyndigheten hade visat att det trots åtgärder från polisens sida rådde en mycket hög brottslighet i Stadsparken. Intresset av att förebygga brott, förhindra olyckor och därmed jämförliga ändamål hade vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset fått spela en mer framträdande roll än enligt tidigare praxis. Att förena tillståndet med möjlighet till behandlande och bevarande av bilder hade setts som nödvändigt då polismyndigheten inte hade möjlighet att ständigt bevaka monitorerna, samt att det rörde sig om särskilt brottsutsatta platser. Länsstyrelsen delade JK:s mening att kameraövervakning utomhus där ett stort antal personer kunde komma att beröras av övervakningen generellt sett inte borde förekomma. Det gick emellertid inte att bortse från att hotbilden förändrades kontinuerligt samt att det för merparten av de som passerade och vistades i Stadsparken torde finnas ett starkt intresse av att kunna göra detta utan löpa risk att utsättas för brottsliga angrepp. Enligt länsstyrelsens bedömning saknades anledning att befara att det meddelade tillståndet skulle medföra att fältet lämnades öppet för en generell övervakning utomhus. Länsstyrelsen skulle också fortsättningsvis inta en mycket restriktiv hållning till sådan kameraövervakning.

Länsrätten i Skåne län (1999-12-21, ordförande Lannerud), som höll muntlig förhandling och företog syn på platsen, yttrade: Länsrätten avgör nu målet slutligt och prövar därför inte särskilt polismyndighetens yrkande om att länsrätten skall upphäva inhibitionsbeslutet. – Av handlingarna framgår bl.a. följande. – Helsingborgs stad, Vård- och omsorgsnämnden, har beretts tillfälle att yttra sig till länsstyrelsen över polismyndighetens ansökan. Nämnden har i yttrande av den 27 april 1999 anfört bl.a. följande. – Stadsparken i Helsingborg är ett område dit allmänheten har tillträde. Det är också ett mycket tungt belastat område. Vid bedömningen av om övervakning behövs är det av intresse att veta vilka andra åtgärder som polismyndigheten kan eller ämnar vidta för att förhindra brottsligheten i området, t.ex. genom ökad patrullering av poliser. Detta framgår inte av ansökan. Enligt lagens mening skall inte kameraövervakning användas enbart utan endast som hjälpmedel till andra säkerhetsåtgärder. – Intresset av övervakningen skall vägas mot integritetsintresset. I en stadspark, särskilt nattetid, promenerar människor hem från olika arrangemang i staden och har naturligtvis rätt till integritet. Vid prövningen av integritetsintresset har också vägts in att videobanden sparas i ett dygn och möjliggör identifiering. Sekretesskyddet bör därför vara starkt. Samtidigt värnar Helsingborg om att ge sina medborgare en trygg stad och strävar efter att minska brottsligheten. – Staden förutsätter att även andra åtgärder vidtages för att öka säkerheten i området samt att försöksverksamheten utvärderas innan försöket permanentas. Med hänvisning till vad ovan anförts tillstyrker Helsingborgs stad polismyndighetens ansökan. – Av handlingarna framgår inte om länsstyrelsen inhämtat upplysningar från polismyndigheten i de hänseenden som vård- och omsorgsnämnden begärt. Det framgår emellertid av en tjänsteanteckning i akten att handläggaren hos länsstyrelsen inhämtat upplysningar från R.K. som är representant för det lokala brottsförebyggande rådet i Helsingborg. R.K. har enligt anteckningarna uppgett bl.a. följande. Det förs ständiga diskussioner i gruppen om hur problem med Stadsparken skall kunna lösas. Man försöker numera med att poliser några gånger per dygn, i stället för att köra bil runt parken, parkerar bilen vid parkens södra ingång och patrullerar till fots genom parken. Biblioteket stänger kl. 19.00 varför det kan vara lämpligt att starta kameraövervakningen vid denna tidpunkt. – Till polismyndighetens ansökan om tillstånd till kameraövervakning fanns bifogat en sammanställning av anmälda brott "i Stadsparken i Helsingborg" under tiden den 1 januari till den 19 december 1998. Sammanställningen omfattar 47 anmälningar. Av dessa är elva stölder m.m. inne på biblioteket. Övriga anmälningar omfattar bl.a. tio fall av misshandel, sju rån och sex stölder. Av dessa har 19 begåtts mellan kl. 22.45 och 05.30 medan övriga begåtts under dag- och eftermiddagstid. – Enligt 5 § LAK krävs tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. – Enligt 6 § LAK skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. – I förarbetena till LAK (prop. 1997/98:64 s. 27 och 28) sägs bl.a. följande. Syftet med lagstiftningen, som tar sikte på användning av övervakningsutrustning, är att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av sådana tekniska hjälpmedel. — Frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning bör (i stället) avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller att förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål, bör detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakningen beaktas. — Vid bedömningen av om övervakning behövs är det naturligtvis av betydelse att veta vilka alternativa eller kompletterande åtgärder som står till buds. För att uppnå brottsförebyggande effekter är det viktigt att övervakningsutrustning används tillsammans med andra förebyggande åtgärder. Om kompetterande förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder försummats kan det därför komma att påverka behovet av allmän kameraövervakning. Om tänkbara alternativa jämförbara åtgärder är enklare att använda och lika effektiva, torde det också göra att behovet av övervakningsutrustning får anses minska. Vid prövningen av integritetsintresset är det naturligtvis av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud, ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. – Ändamålet med övervakningen är i förevarande fall enligt polismyndighetens ansökan, att förebygga brott, främst oprovocerade brott utomhus under den mörka delen av dygnet, att öka tryggheten för den som passerar eller vistas i parken samt att (polisen skall) kunna identifiera gruppmedlemmar i de gäng som begår brott. Vad gäller bevarande av bilder har polismyndigheten uppgett att inspelning skall ske på videoband dygnsvis, att syftet är att kunna identifiera de gruppmedlemmar som finns i de gäng som begår våldsbrott, att skiftespersonal på polisens kommunikationscentral har tillgång till bilderna samt att om något brott konstateras kan bilderna användas som bevismaterial samt att banden raderas automatiskt efter varje dygn. – Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet funnit att polismyndigheten har visat att brottsligheten i Stadsparken är mycket omfattande och att den, trots åtgärder från polismyndighetens sida, varit fortsatt hög. Länsstyrelsen har vidare uttalat att för flertalet av de personer som kommer att passera torde det finnas ett starkt intresse av att kunna göra det utan att löpa risken att utsättas för ett brottsangrepp. Vid en sammanvägning av det brottsförebyggande intresset, allmänhetens intresse av en säker och trygg miljö och integritetsintresset har länsstyrelsen funnit visat att övervakningsintresset väger över integritetsintresset varför tillstånd till kameraövervakning meddelats under en försöksperiod under tiden mars till april, kl. 21.00-06.00, samt oktober till mars, kl. 19.00-07.00, fram t.o.m. den 31 december 2000. – JK har sammanfattningsvis gjort gällande att det inte är visat att övervakningsintresset väger över integritetsintresset och att det inte framkommit att övervakningen har kombinerats med andra åtgärder. – Länsrättens bedömning. – Av förarbetena till LAK framgår klart dels, att den som söker tillstånd till kameraövervakning har att visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset, dels att allmän kameraövervakning inte skall ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser utan som ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder. – Enligt länsrättens mening ger förarbetena emellertid inte stöd för att kameraövervakning bör användas i stället för andra åtgärder av ekonomiska skäl. Vid bedömningen av om tillstånd bör beviljas bör det därför enligt länsrättens mening inte tas hänsyn till om kameraövervakning skulle vara billigare än andra möjliga brottsförebyggande åtgärder. – I målet är utrett att det förekommer allvarlig brottslighet som innefattar våld mot person i och kring Stadsparken och att det därför finns ett behov av brottsförebyggande åtgärder i området. – De områden i Stadsparken som avses övervakas med kameror är en uppskattningsvis ett par hundra meter lång gångväg genom parken som leder fram till en öppen plats "fontänplatsen", som är belägen i anslutning till Stadsbiblioteket, samt en från denna kortare gångväg bredvid Stadsbiblioteket som leder ut ur parken till Bollbrogatan. Av de fem kameror som avses sättas upp skall två övervaka den längre vägen till "fontänplatsen". Vidare skall två kameror övervaka "fontänplatsen" samt en kamera "fontänplatsen" och den kortare vägen till Bollbrogatan. "Fontänplatsen" kan sägas vara centrum för övervakningen och den platsen är också enligt vad som framkommit både centrum för våldsbrott och utgångspunkt för planerade våldsbrott. – Vid länsrättens syn har framkommit att "fontänplatsen" är en rund plats som är omgiven av en ca 1,4 meter hög städsegrön häck. Omedelbart innanför häcken runt platsen finns det belysningsstolpar och bänkar. Polismyndigheten har uppgett att belysningen från stolparna inte ger något nämnvärt ljus nedåt och att platsen erbjuder goda gömställen. – De tänkbara brottsförebyggande åtgärder som, förutom kameraövervakning, förts fram i målet är ökad polisiär bevakning och brottsförebyggande förändringar av den fysiska miljön i parken. – Polismyndigheten har framfört att en god brottsförebyggande åtgärd i Stadsparken skulle vara regelbunden fotpatrullering men att man på grund av de politiska beslut som styr verksamheten varken har ekonomiska eller personella resurser till detta. Trots detta har man emellertid gjort vissa begränsade försök med sådana insatser. Dessa har dock inte lett till minskad brottslighet. Polismyndigheten avser såvitt framkommit inte att i framtiden utöka patrulleringsinsatserna. – Vad gäller den fysiska miljön har polismyndigheten upplyst att den kan förändras i brottsförebyggande syfte genom, att "fontänplatsen" förses med effektiv belysning, att häcken runt platsen skärs ned samt att träd i parken beskärs nedtill så att de inte utgör gömställen. Polismyndigheten har vidare upplyst om att man haft diskussioner med Helsingborgs stad om detta men att det är osäkert om det finns ekonomiska resurser till åtgärderna samt att polismyndigheten inte råder över de synpunkter som stadsträdgårdsmästaren kan ha haft på parkens utformning. – Polismyndigheten har framfört att ett relativt ringa antal personer använder Stadsparken under den tid som kameraövervakning avses ske. Det har emellertid också upplysts att Stadsparken är en viktig del av ett gångstråk som förbinder de centrala delarna i Helsingborg med stadens södra delar. Enligt länsrättens bedömning talar den sistnämnda uppgiften för att ett inte oväsentligt antal personer använder de gångvägar som skall övervakas även efter kl. 19.00 respektive kl. 21.00. Integritetsriskerna vid övervakningen är därför inte så ringa som polismyndigheten gjort gällande. – Vad gäller behovet av kameraövervakning så anser länsrätten att patrullering som brottsförebyggande åtgärd inte prövats i någon större omfattning innan tillstånd beviljades till kameraövervakning. Vidare har inte annat än ringa förändringar av den fysiska miljön hittills genomförts (avkapning av träd i parkens nordöstra hörn). Då länsstyrelsen prövade ansökan fanns det därför inte några erfarenheter av brottsförebyggande effekter av miljöförändringar som kunde vägas mot övervakningsbehovet. Enligt länsrättens mening borde övervakningsbehovet ha prövats även med hänsyn till vunna erfarenheter av vidtagna miljöförändringar. – Såvitt framkommit så finns det inte några planer på ökade patrulleringsinsatser under den tid som tillståndet för kameraövervakning gäller. Vidare är det osäkert om det kommer att genomföras några förändringar av den fysiska miljön under samma tid. Därmed saknar den planerade kameraövervakningen sin funktion av att vara ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder och utgör i stället en ersättning för andra åtgärder som, såvitt framkommit, inte realiseras av ekonomiska skäl. – Vid ovanstående förhållanden finner länsrätten att polismyndigheten inte kan anses ha visat att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. På grund härav och då övervakningen inte är avsedd att kombineras med andra brottsförebyggande åtgärder skall tillstånd inte beviljas till den planerade kameraövervakningen. JK:s överklagande skall därför bifallas och det överklagade beslutet skall undanröjas. – Länsrätten bifaller överklagandet och undanröjer det överklagade beslutet.

Polismyndigheten överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten med ändring av domen skulle fastställa länsstyrelsen beslut samt anförde bl.a. följande. Kameraövervakningen skulle komma att vara ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder, nämligen de som avsågs att genomföras av Helsingborgs kommun. Länsrättens slutsats att kameraövervakningen skulle utgöra en ersättning för andra åtgärder som inte realiserades av ekonomiska skäl syntes något förhastad. Polismyndighetens allmänna s.k. resursbrist hade inte hindrat och skulle inte komma att hindra att övervakning av Stadsparken skedde. Det hade dock visat sig att sådana åtgärder inte var tillräckliga utan de borde försöksvis kompletteras med kameraövervakning då mörker råder.

Prövningstillstånd meddelades.

JK ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. I målet framgick enligt JK:s mening att polisen inte ansett sig ha haft tillräckliga resurser för att upprätthålla en med hänsyn till brottsexponeringen erforderlig polisiär insats i området. Den planerade kameraövervakningen saknade därför som länsrätten framhållit funktionen av att vara ett kompletterande hjälpmedel till andra brottsförebyggande åtgärder och utgjorde i stället en ersättning för andra åtgärder som inte realiserats av ekonomiska skäl. Kameraövervakning var inte avsedd att ersätta eller träda i stället för andra åtgärder som också kunde vara verksamma.

Helsingborgs kommun tillstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Kommunen hade ett nära och mycket gott samarbete med polisen och diskuterade fortlöpande olika åtgärder för att minska brottsligheten och öka tryggheten bl.a. i Stadsparken. Polisen hade särskilt under kvälls- och nattetid också ökat sin närvaro i och kring Stadsparken och var över huvud taget mer uppmärksam på problematiken i parken. Staden hade sett över vegetationen och därvid bl.a. fällt ett par större träd och kortat ned en vintergrön häck där man tidigare lätt kunnat gömma sig. Prov med olika typer av förstärkt belysning pågick sedan en tid och ytterligare belysningsstolpar hade beställts och var under uppförande. Trots de vidtagna åtgärderna skedde överfall och rån i Stadsparken.

Kammarrätten i Göteborg (2000-05-03, Grankvist, referent, Cedhagen) yttrade: Enligt 6 § LAK skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. – I förarbetena till lagen uttalas bl.a. följande (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.). Rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas i sådana fall där intresset av att bekämpa brott väger särskilt tungt. Samtidigt måste dock den enskildes berättigade intresse av skydd för sin integritet tillgodoses och vägas in i bedömningen. Frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning bör avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott bör detta särskilt beaktas. Grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Om kompletterande åtgärder försummats kan det därför komma att påverka behovet av allmän kameraövervakning. De genom propositionen föreslagna förändringarna innebär i viss utsträckning en mindre restriktiv linje vid tillståndsprövningen än vad som följer av nuvarande praxis. Intresset av att förebygga brott eller därmed jämförliga ändamål bör vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset spela en mer framträdande roll än enligt gällande rätt. Detta innebär dock inte att integritetsintressena får eftersättas. – Kammarrätten gör följande bedömning. – I målet är ostridigt att brottsligheten i Stadsparken i Helsingborg är omfattande och av allvarlig art. – Helsingborgs kommun har i kammarrätten uppgett att olika åtgärder vidtagits för att minska brottsligheten och öka tryggheten i Stadsparken. Enligt kommunen har åtgärder vidtagits både vad gäller den polisiära närvaron i området och den fysiska miljön. Omfattningen av de vidtagna åtgärderna är visserligen inte helt klar. Det gäller särskilt den polisiära insatsen. Med hänsyn till att vissa åtgärder dock faktiskt har vidtagits finner kammarrätten att alternativa brottsförebyggande åtgärder inte kan anses ha försummats i sådan grad att det bör påverka bedömningen av om det är befogat med kameraövervakning i Stadsparken. – Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om den behövs för att förebygga brott. Mot detta skall vägas den enskildes berättigade intresse av skydd för sin integritet. Risken för integritetsintrång är givetvis påtaglig när det gäller kameraövervakning i en park. Det går dock inte att helt bortse från det förhållandet att de flesta människor så gott som dagligen utsätts för sådan övervakning vid besök i varuhus, butiker, hos bank eller post utan att de över huvud taget reflekterar över eller upplever någon integritetskränkning. För flertalet av de personer som kommer att passera Stadsparken den aktuella tiden – den mörka delen av dygnet – torde det också finnas ett mycket starkt intresse av att kunnas göra detta utan att utsättas för brottsangrepp. – Vid en sammanvägning av det brottsförebyggande intresset, allmänheten intresse av en säker och trygg miljö och den enskildes intresse av att inte bli övervakad finner kammarrätten att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset. Länsstyrelsen har därför haft fog för sitt beslut att meddela tillstånd till kameraövervakning i Stadsparken. Överklagandet skall således bifallas. – Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer länsstyrelsens beslut den 2 juli 1999 om tillstånd till allmän kameraövervakning i Stadsparken i Helsingborg t.o.m. den 31 december 2000.

Kammarrättsrådet Wileke var av skiljaktig mening och anförde. Även med beaktande av vad som numera är upplyst i målet delar jag länsrättens bedömning att det inte är visat att det av polismyndigheten påtalade övervakningsintresset väger över integritetsintresset. På grund härav och av skäl som länsrätten i övrigt åberopat finner jag att tillstånd inte skall beviljas till allmän kameraövervakning på den angivna platsen. Jag anser således att överklagandet skall avslås.

JK överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten med ändring av domen skulle avslå polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning. JK anförde bl.a. följande. Kammarrättens majoritet hade till stöd för sin uppfattning att kameraövervakning borde tillåtas i Helsingborgs stadspark uttalat bl.a. att det inte helt gick att bortse från det förhållandet att de flesta människor så gott som dagligen utsattes för kameraövervakning vid besök i varuhus, butiker, hos bank eller post utan att de över huvud taget reflekterade eller upplevde någon integritetskränkning. JK ville för sin del starkt ifrågasätta det synsätt som kammarrättens skäl gav uttryck för. Enligt JK:s mening gick det inte att dra några som helst paralleller mellan kameraövervakning som skedde av ett sådant integritetskänsligt område som en stadspark och övervakning i en butik. Integritetsintressena gav sig enligt JK:s mening klart mer till känna vid en kameraövervakning av ett sådant område som var aktuellt i detta mål. Den bedömning som kammarrätten hade gjort innebar också att fältet i princip lämnades öppet för en generell övervakning utomhus. – Ett av JK framställt yrkande om att tillståndet till allmän kameraövervakning tills vidare inte skulle gälla avslogs av Regeringsrätten enligt beslut i protokoll den 30 maj 2000.

Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde för sin del i huvudsak följande. Ansökan om tillstånd till kameraövervakning av Stadsparken i Helsingborg avsåg endast ett mycket begränsat gångstråk genom parken och inte alls de övriga parkytorna. Den avsåg också sådana tider på dygnet då gångstråket endast användes för gångkommunikationer mellan Norrcity och Södercity. Varje ansökan skulle prövas för sig och hänsyn tas till de för varje plats specifika omständigheter som åberopades. Ett bifall till polismyndighetens ansökan om kameraövervakning av gångstråket i stadsparken skulle på intet sätt lämna fältet öppet för en generell övervakning utomhus. Varje ansökan måste även fortsättningsvis prövas individuellt. Det torde inte finnas många platser i landet som var så brottsbelastade som Stadsparken i Helsingborg och där intresset av att förebygga brott vägde så tungt.

Helsingborgs kommun redogjorde i en skrivelse till Regeringsrätten för vilka åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med problemen på grund av brottsligheten i parken. Trots insatser såsom trädfällning, beskärning av häckar, förbättrad belysning, ökad polisiär närvaro i området och anlitande av vaktbolag hade allvarliga misshandelsfall ägt rum i parken under senare tid. Kommunen tillstyrkte därför att kameraövervakning fick ske, eftersom allmänhetens hälsa och säkerhet måste väga tyngre än integritetsintresset.

Regeringsrätten (2000-11-14, Baekkevold, Sandström, Nilsson, Schäder, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom LAK utvidgades rätten att efter tillstånd bedriva allmän kameraövervakning i brottsförebyggande syfte. Vidare infördes en rätt att utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning i vissa fall där ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga eller avslöja brott ansågs föreligga och där en individuell prövning i varje enskilt fall därför inte ansågs påkallad. Banklokaler, postkontor och butiker är således i stor utsträckning undantagna från kravet på tillstånd. Detsamma gäller områden omedelbart utanför in- och utgångar till banklokaler och postkontor samt vid betalningsautomater eller liknande anordningar i anslutning till sådana lokaler.

Enligt 6 § LAK skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om den behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.

I förarbetena till lagen (prop. 1997/98:64 s. 29) uttalas att det bör vara möjligt att ge tillstånd till övervakning inte bara av entréer till restauranger m.m. utan också av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas, om det är motiverat i brottsförebyggande syfte. Det finns dock i förarbetena inga uttalanden som ger stöd för att avsikten varit att hela gator och torg skulle kunna övervakas. Den vikt lagstiftaren lagt vid intresset av att effektivt kunna bekämpa brott talar enligt Regeringsrättens uppfattning dock för att allmän kameraövervakning – efter en individuell och restriktiv tillståndsprövning – bör kunna ske också på sådana allmänna platser som torg och parker där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor.

Frågan i målet gäller om kameraövervakning skall tillåtas av Stadsparken i Helsingborg, en i staden centralt belägen större plats. Det meddelade tillståndet avser fem kameror och ger rätt att behandla och i viss utsträckning bevara bilder men däremot inte att avlyssna eller spela in ljud. Övervakning får ske kvälls- och nattetid under 9-12 timmar (beroende av när på året övervakningen äger rum).

Av utredningen framgår att det i parken förekommer en omfattande våldsbrottslighet samt att åtgärder vidtagits i syfte att minska denna. Trots de vidtagna åtgärderna har nya fall av misshandel m.m. inträffat i parken. Både polismyndigheten och kommunen anser att kameraövervakning behövs som ett komplement till andra insatser för att komma till rätta med problemen. Regeringsrätten finner att det ur brottsförebyggande synvinkel föreligger ett betydande intresse av att kunna anordna allmän kameraövervakning av parken.

Mot detta intresse skall den enskildes integritetsintresse ställas. Stadsparken är centralt belägen i Helsingborg och det måste för den enskilde anses vara angeläget att kunna röra sig fritt i området utan att bli övervakad. Övervakningen avser dock bara en gångväg genom parken och inte övrig mark och det är därför möjligt för den som vill passera parken utan att bli övervakad att ta en omväg. Vidare kan konstateras att kameraövervakningen enligt det lämnade tillståndet i stort sett endast får ske under dygnets mörka timmar.

Vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset finner Regeringsrätten att vad som framkommit om förhållandena i Stadsparken i Helsingborg visar att intresset av övervakning av gångvägen genom parken väger över det intrång i enskildas personliga integritet som användningen av övervakningskameror innebär. Överklagandet skall därför avslås.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut.

Föredragna 2000-10-18, föredragande Ekroth, målnummer 2446-2000 och 3444-2000