Regeringsrätten referat RÅ 2000 ref. 8

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2000 ref. 8
Målnummer
4216-99
Avdelning
2
Avgörandedatum
2000-01-11
Rubrik
Bestämmelserna i lagen (1997:736) om färdtjänst har inte ansetts medföra skyldighet att tillhandahålla färdtjänst med viss bestämd förare.
Lagrum
9 § lagen (1997:736) om färdtjänst

R.G. led av en allvarlig psykisk sjukdom och var på grund härav beviljad färdtjänst sedan många år. För att kunna utnyttja färdtjänsten ansåg han sig beroende av att få åka med en speciell taxichaufför. Han hade tidigare haft tillstånd att anlita särskild förare, men tillståndet upphörde att gälla den 28 februari 1999.

Färdtjänstnämnden i Stockholms läns landsting avslog den 8 december 1998 R.G:s ansökan om fortsatt tillstånd att få resa med särskild förare och angav som skäl för beslutet att en färdtjänstresa enligt landstingets riktlinjer endast kunde beställas vid de beställningscentraler som anvisats av Färdtjänsten.

R.G. överklagade beslutet och åberopade ett läkarintyg beträffande sitt behov av att få anlita särskild förare. Han angav att han fick panikångest om han åkte med någon annan chaufför och trodde att andra kunde höra hans tankar.

Färdtjänstnämnden vidhöll sitt beslut och anförde att tillstånd till särskilda förare egentligen inte ingick i Färdtjänstens tillståndsgivning utan var en kvarleva från tidigare lagstiftning och det samarbete som fanns med kommunen då sociala skäl vägdes in i bedömningen. Färdtjänsten gjorde inte längre den sociala bedömningen utan hänvisade till kommunens ledsagarservice. R.G. var dock beviljad undantag från samplanerat resande.

Länsrätten i Stockholms län (1999-02-02) yttrade: Enligt 9 § lagen (1997:736) om färdtjänst får tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor. – Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. R.G. har tidigare beviljats färdtjänst med särskild förare. Hans tillstånd att anlita särskild förare upphör den 28 februari 1999. I sin ansökan har R.G. angett att den särskilda förare han önskar anlita är taxi (nr, uteslutet här) vid Taxi 020. – Av läkarintyg, utfärdat den 16 december 1998 av bitr. överläkaren P.A. vid Västra Stockholms Psykiatriska sektor framgår bl.a. följande. R.G. har vårdats under 70- och 80-talen fem gånger på Beckomberga sjukhus under diagnoserna paranoid schizofreni och schizoaffektiv psykos. Han har en mycket allvarlig psykisk sjukdom som innebär att han lätt känner sig trakasserad och förföljd och får besvärande och plågsamma hörselhallucinationer. Han har skött sin öppenvårdskontakt och medicinering mycket väl och ej vårdats i sluten vård sedan 1990. R.G. är beroende av att få anlita en speciell taxichaufför då han i annat fall får ökade symptom i form av hörselhallucinationer, illamående, kräkningar och förföljelseidéer. Han kan lätt känna sig hotad till livet och står inte ut att åka med andra taxichaufförer. Han fick avslag på sin ansökan om särskild förare från Färdtjänsten i början av december. Risken är påtaglig att han får så pass ökade symptom att han måste läggas in på sjukhus igen. – Länsrätten gör följande bedömning. – Länsrätten finner mot bakgrund av handlingarna i målet, med särskilt beaktande av vad bitr. överläkaren P.A. anfört, att det föreligger särskilda skäl att bevilja R.G. tillstånd att få anlita särskild förare. Överklagandet skall därför bifallas. – Länsrätten bifaller överklagandet och förklarar R.G. berättigad att få anlita särskild förare. Med särskild förare avses därvid förare (nr, uteslutet här) vid Taxi 020. – Det ankommer på färdtjänstnämnden att vidta de åtgärder som föranleds av denna dom.

Ordföranden, länsrättsfiskalen Heilbrunn var skiljaktig och anförde: Som framgår av ovan redovisade lagtext är färdtjänsten en förmån av allmän karaktär. Vidare anges i lagens förarbeten (prop. 1996/97:115 s. 35) att även om färdtjänsten "alltjämt är uttryck för social omsorg skall den i huvudsak behandlas som en trafikpolitisk fråga i syfte att bidra till en tillfredsställande trafikförsörjning också för funktionshindrade". Avsikten med färdtjänsten är således inte att tillhandahålla individuellt anpassade insatser, utan att ge funktionshindrade ett erforderligt komplement till övriga former av kollektivtrafik. – Av lagtexten framgår vidare att denna allmänna förmån får förenas med föreskrifter. Således anges att föreskrifter får meddelas om färdsätt, antal resor och geografisk begränsning, dvs. föreskrifter i inskränkande riktning. Lagtexten ger också utrymme för att den allmänna förmånen "även i övrigt" får förenas med villkor. Avsikten med sådana villkor synes dock inte vara att utvidga den allmänna förmånen. I förarbetena (a.a. s. 52) anges nämligen som bakgrund till nämnda lagtext att "den i jämförelse med riksfärdtjänsten generösare lagstiftningen om färdtjänst innebär ett större behov att av kommunalekonomiska och andra skäl kunna förena ett tillstånd med föreskrifter. Sådana föreskrifter bör dock bara meddelas i skälig omfattning". – Av vad som nyss anförts framgår att de villkor som kan meddelas med stöd av 9 § färdtjänstlagen avser villkor som färdtjänstnämnden kan ställa på tillståndshavaren. I förevarande fall är det emellertid fråga om en för tillståndshavaren förmånlig precisering av färdtjänsttillståndet. Även med hänsyn till att det i R.G:s fall finns ett behov av förmånen att få anlita särskild förare medges inte enligt lagen om färdtjänst något utrymme för ett så i hög grad individuellt anpassat färdtjänsttillstånd som en föreskrift om att få anlita särskild förare utgör. Överklagandet skall därför avslås.

Färdtjänstnämnden överklagade domen och yrkade att den skulle upphävas samt anförde bl.a. följande. Av lagen framgick att färdtjänst var en förmån av allmän karaktär. Förmånen var i sig inte avsedd att vara individuellt utformad utöver vad som kunde medges i sådana fall där en rimlig individuell hänsyn kunde tas inom de allmänna ramar som lagen uppställde. Avsikten med färdtjänsten var att ge ett komplement till befintlig kollektivtrafik. Förmånen fick förenas med föreskrifter varvid menades inskränkningar i förmånen. R.G. hade tillstånd att undantas från samplanering med andra färdtjänstkunder och han hade rätt att ha med sig en ledsagare under sina resor. En färdtjänstresa kunde endast beställas vid de beställningscentraler som anvisades av Färdtjänsten. Färdtjänsten saknade, med hänsyn till dess organisation, möjlighet att tillgodose enskilda kunders behov av särskild förare.

Prövningstillstånd meddelades.

R.G. bestred bifall till överklagandet.

Kammarrätten i Stockholm (1999-06-07, Regner, Belfrage, referent, Eklundh) yttrade: Enligt 9 § lagen om färdtjänst får tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillståndet får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor. – I förarbetena till färdtjänstlagen (prop. 1996/97:115 s. 35 och 52 f) anges bl.a. följande. Färdtjänst skall inte längre primärt behandlas som en form av bistånd för att uppnå skälig levnadsnivå eller på annat sätt vara en del av socialtjänsten. Även om den alltjämt är ett uttryck för social omsorg  skall den i huvudsak behandlas som en trafikpolitisk fråga i syfte att bidra till en tillfredsställande trafikförsörjning också för funktionshindrade. Den, i jämförelse med riksfärdtjänsten, generösare lagstiftningen om färdtjänst innebär ett större behov att av kommunalekonomiska och andra skäl kunna förena ett tillstånd med föreskrifter. Sådana föreskrifter bör dock bara meddelas i skälig omfattning. Sålunda bör utöver föreskrifter om färdsätt främst finnas en möjlighet att kunna begränsa antalet resor för en resenär. Vidare bör kunna föreskrivas inom vilket geografiskt område resor med färdtjänst får företas. Om det finns särskilda skäl, kan det också finnas ytterligare villkor för tillstånd till färdtjänst. – Kammarrätten gör följande bedömning. Av 9 § färdtjänstlagen framgår att färdtjänst, utöver de i paragrafen uppräknade villkoren, även i övrigt får förenas med villkor om det finns särskilda skäl. Uttalandena i förarbetena till lagen ger närmast intryck av att endast villkor som inskränker förmånen för den enskilde kan meddelas. Lagtexten är emellertid utformad på sådant sätt  att den ger utrymme för såväl gynnande som inskränkande villkor. Kammarrätten finner därför att det inte föreligger något lagligt hinder mot att förena tillstånd till färdtjänst med villkoret att den enskilde har rätt att anlita en särskild förare. Att färdtjänstens organisation skulle lägga hinder i vägen kan inte medföra annan bedömning. – Den medicinska utredningen i målet visar att R.G. lider av en mycket allvarlig psykisk sjukdom och att det föreligger en påtaglig risk att hans sjukdom allvarligt förvärras om han inte får åka med en särskild förare. Med hänsyn härtill finner kammarrätten att det föreligger särskilda skäl att förena R.G:s tillstånd till färdtjänst med villkoret att han skall ha rätt att anlita särskild förare. Överklagandet skall således avslås. – Kammarrätten avslår överklagandet.

Färdtjänstnämnden fullföljde sin talan.

Prövningstillstånd meddelades.

R.G. bestred bifall till överklagandet.

Regeringsrätten inhämtade yttranden från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Kommunförbundet anförde följande.

Ett genomgående och bärande motiv bakom tillkomsten av lagen om färdtjänst har varit tanken på en bättre anpassad kollektivtrafik för funktionshindrades behov. Färdtjänsten skall betraktas som en del av kollektivtrafiken och därmed skall ges incitament för en effektivare kollektiv trafikförsörjning med lägre färdtjänstkostnader för kommunerna. – Färdtjänsten är inte längre någon obligatorisk biståndsform enligt socialtjänstlagen (1980:620) och färdtjänstlagen har inte heller samma individuella uppbyggnad som socialtjänstlagens regler om färdtjänst hade före 1998. I färdtjänstlagen saknas t.ex. en uttrycklig motsvarighet till begreppet skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen. Denna utformning är en medveten konsekvens av synsättet på färdtjänsten som en naturlig del av kollektivtrafiken. – Att det skulle kunna uppkomma behov av transporttjänster som inte tillgodosågs genom färdtjänstlagen var klart vid beredningen av detta lagstiftningsärende. Sådana behov kunde i stället komma att prövas enligt 3 § socialtjänstlagen och 6 g § samma lag (prop. 1996/97:115 s. 35-36 och 52-53). Vid remissbehandlingen av lagförslaget var samordningen mellan de två lagarna för övrigt en uppmärksammad fråga. – En rätt till särskild förare inom ramen för beviljad färdtjänst enligt 6 § socialtjänstlagen i dess lydelse före 1998 har enligt förbundets uppfattning inte vunnit stöd av någon vägledande rättspraxis inom biståndsområdet. Ett sådant behov av personligt stöd som R.G. gjort gällande skulle emellertid ha kunnat prövas mot bakgrund av skyldigheten för en kommun att i vissa fall utse en kontaktperson med uppgift att hjälpa den enskilde i personliga angelägenheter. Denna obligatoriska biståndsinsats utmönstrades dock från socialtjänstlagen genom ändringar (SFS 1997:313) som trädde i kraft den 1 januari 1998. – Rätten till färdtjänst uppkommer för den enskilde visavi tillståndsmyndigheten eller trafikhuvudmannen. Den motsvarande skyldigheten för dessa organ gäller en transporttjänst åt den enskilde. Med den utformning som färdtjänstlagen givits ryms enligt förbundets bedömning inte någon skyldighet att dessutom tillhandahålla viss förare för transporttjänsten i fråga. Ett val av förare ingår därmed inte i rättigheten. Någon anledning att, som kammarrätten gjort, ge sig in i en tolkning av vad som kan anses utgöra villkor enligt 9 § färdtjänstlagen finns därför inte enligt förbundets mening. Det bör inte desto mindre påpekas att kammarrättens tolkning inte synes vara förenlig med lagrådets bedömning (prop. 1996/97:115 s. 122). Begreppet villkor borde i så fall ges en inskränkande betydelse i sammanhanget. – Den praktiska organisationen av färdtjänsten som en transportapparat kräver en samordning och styrning av de individuella tjänsterna för att kunna fungera i enlighet med målen för färdtjänstreformen. Färdtjänstlagen är inte utformad för att motverka dessa syften. Med hänvisning till de synpunkter som lämnats ovan är det förbundets mening att R.G:s särskilda behov inte kan tillgodoses inom ramen för den i grunden allmänt utformade färdtjänstlagen. Ett motsatt synsätt skulle närmast innebära att denna lag medgav så individuella tjänster att de till sin natur påminner om de insatser som regleras i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Någon sådan innebörd har aldrig diskuterats under beredningen av lagstiftningsärendet, som av nödvändiga skäl skett i nära samråd med Svenska Kommunförbundet.

Landstingsförbundet anförde följande.

Färdtjänstlagen bygger på tanken att färdtjänsten skall vara en del av kollektivtrafiken. Den skall utgöra en bättre anpassad kollektivtrafik för funktionshindrades behov. Regeringens bedömning anges i prop. 1996/97:115 vara att "kollektivtrafiken skall göras mer tillgänglig för funktionshindrade. Kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst bör begränsas genom åtgärder som möjliggör ändrade resvanor, främst genom en mera tillgänglig kollektivtrafik samt genom ökad samordning av olika slag av offentligt betalda resor". – Färdtjänstlagen är inte som socialtjänstlagen uppbyggd på att tillgodose den enskilde individens specifika behov utan färdtjänst är ett komplement till kollektivtrafiken. Det finns inte någon bestämmelse i färdtjänstlagen som motsvarar reglerna i socialtjänstlagstiftningen om skälig levnadsnivå. Enligt förbundets uppfattning skulle R.G. enligt 6 § socialtjänstlagen i dess lydelse före den 1 januari 1998 möjligen kunnat erhålla personligt stöd på sätt han yrkar. Enligt nuvarande socialtjänstlag torde detta inte vara möjligt. – Enligt förbundets uppfattning har färdtjänsten endast skyldighet att besluta huruvida den enskilde skall beviljas transporttjänst eller ej samt att utföra tjänsten. Om den enskilde behöver ledsagare under resorna, skall tillståndet enligt lagen gälla även ledsagaren. Lagstiftningen saknar helt regler om rätt till viss förare. Kammarrättens tolkning av ordet villkor i 9 § färdtjänstlagen – att därmed skulle kunna avses ytterligare förmåner åt den enskilde – saknar enligt förbundets uppfattning stöd i propositionstexten och synes inte vara förenlig med lagrådets uppfattning. – För färdtjänsten krävs i likhet med resterande kollektivtrafik en omfattande och planerad transportorganisation. Färdtjänsten är uppbyggd för att klara dessa ändamål. R.G:s yrkande att han skall beviljas rätten till en viss förare som alltid skall köra honom för närmast tankarna till lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Att sådana rättigheter skulle ingå i rätten till färdtjänst framgår varken av lagtexten eller av förarbetena.

Regeringsrätten (2000-01-11, Werner, Swartling, Nordborg, Nilsson, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. – Av utredningen i målet framgår att R.G. lider av en allvarlig psykisk sjukdom som medför bl.a. att han för att kunna utnyttja färdtjänsten anser sig behöva resa med en särskild taxichaufför, som kört honom sedan många år. Frågan i målet är om färdtjänstnämnden på grund av bestämmelserna i lagen om färdtjänst (färdtjänstlagen) är skyldig att tillhandahålla honom färdtjänst med en bestämd förare.

Färdtjänstlagen, som trädde i kraft den 1 januari 1998, har ersatt de bestämmelser om färdtjänst som tidigare fanns i socialtjänstlagen. Av förarbetena till den nya lagen framgår att färdtjänsten inte längre primärt skall betraktas som en form av bistånd utan som en särskild transportform som utgör en del av kollektivtrafiken (prop. 1996/97:115 s. 35-36 och bet. 1997/98:TU3 s. 9).

Av 3-5 §§ färdtjänstlagen framgår att varje kommun eller, i de fall som avses i 4 § andra stycket, trafikhuvudmannen i länet har ansvar för att färdtjänst – varmed enligt definitionen i 1 § förstås "transporter för personer med funktionshinder" – anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och en annan kommun. Tillstånd till färdtjänst skall enligt 7 § meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Om den funktionshindrade behöver ledsagare under resorna skall enligt 8 § tillståndet gälla även ledsagaren. I övrigt innehåller lagen inte några föreskrifter som preciserar vilka krav som ställs på färdtjänstens omfattning och innehåll. Helt allmänt får dock anses gälla att den som ansvarar för färdtjänsten är skyldig att tillse att den tjänst som tillhandahålls är utformad så att den på ett lämpligt sätt fyller uppgiften att utgöra transportmedel för den personkrets som omfattas av 7 §.

Målet gäller, som redan berörts, frågan om den som har ansvar för färdtjänsten är skyldig att individuellt anpassa tjänsten på ett sådant sätt att en funktionshindrad, som har behov av det, får företa sina resor med en viss bestämd förare. Vid bedömningen av denna fråga finns det anledning att särskilt beakta de konsekvenser som färdtjänstens nya funktion som en del av kollektivtrafiken kan få för organisationen av verksamheten. I förarbetena till färdtjänstlagen underströks att det är i hög grad angeläget att olika slag av samhällsbetalda resor samordnas, bl.a. med hjälp av gemensamma beställningscentraler. Ett utredningsförslag, som innebar att en samordning av färdtjänsten skulle göras obligatorisk, avvisades visserligen men detta berodde närmast på att samordningsvinsterna ansågs framstå som så uppenbara att en lagreglering var onödig (prop. 1996/97:115 s. 35-37). En samordning genom beställningscentral synes inte hindra att tjänsterna individualiseras i vissa hänseenden, t.ex. genom tillstånd till särskild placering i taxi eller till undantag från planering för gemensam resa. Av de uppgifter som har lämnats i målet framgår emellertid att organisationsformen knappast ger utrymme för en så långtgående individualisering att enskilda funktionshindrades behov av särskild förare tillgodoses.

Redan av det hittills sagda drar Regeringsrätten slutsatsen att bestämmelserna i färdtjänstlagen inte medför skyldighet för den som ansvarar för färdtjänsten att tillhandahålla en så individuellt anpassad färdtjänstförmån som ett tillstånd att anlita en särskild förare skulle utgöra. De av kammarrätten åberopade bestämmelserna i 9 § öppnar möjligheter för de ansvariga att i olika hänseenden begränsa och precisera förmånen men ger däremot inte stöd för att utvidga de skyldigheter som följer av lagens bestämmelser i övrigt.

På grund av det anförda skall färdtjänstnämndens överklagande bifallas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver underinstansernas domar och fastställer färdtjänstnämndens beslut.

Föredraget 1999-12-14, föredragande Ekroth, målnummer 4216-1999