Regeringsrätten referat RÅ 2002 ref. 18

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2002 ref. 18
Målnummer
4405-01
Avdelning
2
Avgörandedatum
2002-05-28
Rubrik
Fråga om serveringstillstånd enligt alkohollagen bör vägras med hänsyn till risken för alkoholpolitiska olägenheter.
Lagrum
7 kap. 9 § alkohollagen (1994:1738)

K.K. Bowling & Cafeteria AB innehade serveringstillstånd för servering av starköl, vin och spritdrycker till slutna sällskap i bolagets bowlinghall i Tranås. Lokalen var inrymd i Idrottshuset som låg i närheten av skolor och en simhall. Bolaget ansökte om ändring av tillståndet till att avse servering året runt till allmänheten med serveringstiderna kl. 11.00 – 01.00 varje dag. Socialnämnden i Tranås kommun beslutade den 20 september 2000 att med stöd av 7 kap. 9 § alkohollagen (1994:1738) avslå ansökningen då serveringen kunde befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt, främst beroende på att närområdet var en naturlig ungdomsmiljö vilket styrktes av polismyndighetens yttrande i ärendet. Enligt Polismyndigheten i Tranås kunde det inte uteslutas att ett serveringstillstånd i den aktuella miljön skulle medföra ökande alkoholproblem och ordningsstörningar.

Bolaget överklagade beslutet och ändrade därvid sin ansökan till att gälla servering av vin, starköl och spritdrycker till allmänheten med serveringstiderna måndag-torsdag kl. 18.00 – 01.00 samt fredag-söndag kl. 13.00 – 01.00. Bolaget angav att den närliggande skolan vid dessa tider var stängd varför området inte var en mer naturlig ungdomsmiljö än andra platser. Det var tvärtom snarare så att skolområdet inte var en naturlig ungdomsmiljö efter skoldagens slut. Vidare angav bolaget att bowlinghallens kunder till stor del bestod av grupper från företag som ofta hade utländska gäster. Dessa kunder förväntade sig att kunna bli serverade ett komplett utbud av drycker. Bolagets bedömning var dock att försäljningen av främst vin och sprit skulle komma att ske i liten omfattning, eftersom det primära syftet för kunderna var att bowla.

Socialnämnden vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. att till grund för nämndens beslut låg de av Tranås kommun antagna riktlinjerna för beslut rörande serveringstillstånd av alkoholdrycker jämte ett yttrande från polismyndigheten. Yttranden från polismyndigheten samt miljöförvaltningens yttrande och inställning skulle alltid tillmätas stor betydelse vid bestämmande av serveringstider. Tillstånd kunde vägras redan vid farhågor om att alkoholpolitiska olägenheter skulle uppstå. Om polismyndigheten befarade att etableringen innebar risk utifrån allmän ordningssynpunkt borde detta tillmätas stor betydelse. Vid en samlad bedömning visade sig risken för alkoholpolitiska olägenheter vara mycket stor vid bolagets bowlingshall om serveringstillstånd av det aktuella slaget beviljades. Idrottshuset var en naturlig samlingsplats för ungdomar eftersom det användes av olika idrottsföreningar som hade många ungdomar som medlemmar. Efter skoltid till sent på kvällen hade de olika föreningarna träningar och matcher för ungdomar. Det var inte alls "ungdomsfritt" vid Idrottshuset eller simhallen vid de tider som i överklagandet angavs som serveringstider. Även om ansökningen hade modifierats vad avsåg serveringstider ändrade det inte socialnämndens inställning i detta fall.

Länsrätten i Jönköpings län (2001-03-12) yttrade: Enligt 6 kap. 1 § alkohollagen får servering av spritdrycker, vin och starköl endast ske om tillstånd har meddelats (serveringstillstånd). Av 7 kap. 7 § framgår bl.a. att serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sökanden skall också visa att serveringsstället dvs. lokalen uppfyller kraven i 8 §. Enligt 9 § samma kapitel får serveringstillstånd vägras även om kraven i 7 och 8 §§ är uppfyllda om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt. – Av regeringens proposition (1994/95:89 s. 62-63 och 105 ff.) framgår bl.a. följande. I lagen (1977:293) om handel med drycker finns en särskild bestämmelse om restriktivitet med serveringstillstånd på nöjes- och idrottsplatser. Denna speciella reglering har funnits i alkohollagstiftningen sedan år 1954. Motivet har varit att "rusdrycksförtäring inte bör tolereras vid idrottstävlingar" och att "rusdrycksförtäring i möjligaste mån borde hållas borta från offentliga nöjestillställningar inte minst med hänsyn till ungdomen". Sedan dess har praxis utvecklats dithän att tillstånd numera regelmässigt meddelas exempelvis restauranger vid trav- och golfbanor. Många s.k. idrottsanläggningar används dessutom till mycket annat än idrottstävlingar och det har blivit vanligt att restauranger på sådana ställen har fått serveringstillstånd. Som exempel kan nämnas Globen i Stockholm, Fotbollsstadion i Solna, Scandinavium och Ullevi i Göteborg. Vid kontakter med alkoholhandläggare på länsstyrelser och kommuner har det framkommit att man inte haft mer problem med nykterhet och ordning på dessa restauranger än i andra serveringar. Liksom den Alkoholpolitiska kommissionen finner regeringen att den särskilda restriktivitet beträffande tillståndsgivning till serveringsställen på nöjes- och idrottsplatser har ett mycket begränsat alkoholpolitiskt värde. Dock skall kommunen vid fråga om serveringstillstånd bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Polismyndighetens yttrande om ordningsläget i området för den tänkta etableringen och miljöförvaltningens bedömning av risken för att störningar uppkommer för närboende skall tillmätas stor vikt i tillståndsprövningen. Det bör liksom tidigare vara möjligt för en kommun att förhindra alkoholservering i särskilt känsliga områden, exempelvis i närheten av ungdomsgårdar, trafikleder, idrottsplatser eller i områden med känd missbruksproblematik. Kommunen kan i t.ex. alkoholpolitiska program precisera vilka allmänna kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka alkoholpolitiska olägenheter. En individuell prövning måste dock alltid ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Ibland ingår svåra avvägningar vid tillståndsprövningen där olika intressen ställs mot varandra. Alkohollagstiftningen har dock tillkommit för att begränsa alkoholens skadeverkningar och är i första hand en social skyddslagstiftning. Härav följer att i de fall alkoholpolitisk hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller näringspolitiska skall de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde. – Länsrätten gör följande bedömning. – Fråga är om K.K. Bowling & Cafeteria AB:s geografiska läge medför att ansökan inte kan bifallas med stöd av 7 kap. 9 § alkohollagen då serveringen kan befaras medföra olägenheter ur alkoholpolitisk synpunkt. Bowlinghallen är belägen i Idrottshuset i Tranås men i en avgränsad del av idrottsanläggningen. Polismyndigheten har i och för sig avstyrkt bifall till ansökan om serveringstillstånd men miljö- och hälsoskyddsnämnden har ingen erinran mot ansökan. I överklagandet har bolaget uppgett nya serveringstider som till största delen ligger utanför skoltid. Länsrätten finner vid en sammantagen bedömning av vad som framkommit att det inte är klarlagt att verksamheten skulle medföra beaktansvärda risker för alkoholpolitiska olägenheter i den mening som avses i 7 kap. 9 § alkohollagen. Förutsättningar att vägra tillstånd är därmed inte uppfyllda. Med hänsyn till de närliggande skolorna skall dock serveringstillståndet endast gälla måndag – fredag kl. 18.00 – 01.00 samt lördag – söndag kl. 13.00 – 01.00. – Länsrätten bifaller delvis överklagandet med de villkor avseende serveringstider som framgår under domskälen.

Ordföranden Stelzer var skiljaktig och anförde: Bowlinghallen är belägen i Idrottshuset i Tranås. I närheten finns två skolor samt en simhall. I området vistas således många barn och ungdomar. Polismyndigheten har avstyrkt bifall till ansökan om serveringstillstånd med motiveringen att området är en naturlig ungdomsmiljö. Mot bakgrund av detta samt med beaktande av den praxis som finns avseende tillämpningen av 7 kap. 9 § alkohollagen finner jag att Tranås kommun har haft fog för sin bedömning att servering av alkohol i den nu aktuella lokalen kan befaras medföra olägenheter ur alkoholpolitisk synpunkt. Förutsättningarna för avslag enligt 7 kap. 9 § alkohollagen är därmed uppfyllda varför överklagandet bör avslås.

Socialnämnden överklagade länsrättens dom och yrkade att den skulle upphävas samt att nämndens beslut skulle fastställas. Vidare begärde nämnden inhibition och anförde bl.a. följande. Serveringsstället är beläget i Idrottshuset i Tranås, som är en mötesplats för många ungdomar. Skolorna och ett antal idrottsföreningar nyttjar lokaler däri för sin ungdomsverksamhet. I anslutning till Idrottshuset finns två skolor och en simhall. Både under och efter skoltid finns många ungdomar i Idrottshuset och i dess närhet, varför man kan konstatera att detta är en naturlig samlingsplats för ungdomar. I kommunens riktlinjer bedöms risker för alkoholpolitiska olägenheter som störst i omedelbar närhet till bl.a. skolor och inom idrottsanläggningar.

Prövningstillstånd meddelades och kammarrätten förordnade att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla.

Bolaget svarade inte.

Kammarrätten i Jönköping (2001-06-11, Falkelius, Ramberg, referent, Fagerholm) yttrade: Av 7 kap. 9 § alkohollagen följer att om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt, får serveringstillstånd vägras även om kraven i 7 och 8 §§ är uppfyllda. – I förarbetena till alkohollagen anförs att det inte finns någon generell rätt att få serveringstillstånd (prop. 1994/95:89 s. 105-106). Kommunen skall i stället för den tidigare s.k. behovsprövningen bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Polismyndighetens yttrande om ordningsläget och miljöförvaltningens bedömning av risken för att störningar uppkommer för närboende skall tillmätas stor vikt vid tillståndsprövningen. Liksom idag skall det för en kommun vara möjligt att förhindra restaurangetablering med servering av alkoholdrycker i särskilt känsliga områden, såsom i närhet av skolor, ungdomsgårdar eller där många ungdomar annars brukas samlas. Ibland ingår svåra avvägningar vid tillståndsprövningen där olika intressen ställs mot varandra. Alkohollagstiftningen har dock tillkommit för att begränsa alkoholens skadeverkningar och är i första hand en social skyddslagstiftning. Härav följer att i de fall alkoholpolitiska hänsyn ställs mot företagsekonomiska eller näringspolitiska skall de alkoholpolitiska hänsynen ha företräde. – Kammarrätten gör följande bedömning. – Av handlingarna i målet framgår att i serveringslokalens omedelbara närhet finns två skolor och en simhall, som besöks av många ungdomar. Serveringslokalen är dessutom belägen i Idrottshuset i Tranås, vari många skolungdomar och tonåringar vistas på grund av föreningsverksamhet. Med hänsyn härtill och till att polismyndigheten har avstyrkt ansökan kan bolagets servering av alkohol till allmänheten befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt (jfr kammarrättens dom den 24 september 1996 i mål nr 3460-1996). Socialnämnden hade därför fog för sitt beslut att avslå ansökan. Överklagandet skall på grund härav bifallas. – Kammarrätten undanröjer med bifall till överklagandet länsrättens dom och fastställer Socialnämndens i Tranås kommun beslut den 20 september 2000, § 104.

Bolaget överklagade kammarrättens dom och yrkade att det skulle erhålla tillstånd att servera alkoholdrycker till allmänheten måndag – fredag kl. 18.00 – 01.00 samt lördag – söndag kl. 13.00 – 01.00. Till stöd för överklagandet anförde bolaget i huvudsak följande. Bolaget hyr lokal av Tranås kommun och driver sedan lång tid kommersiell verksamhet riktad främst mot den vuxna allmänheten. Under senare år har också företag och föreningar alltmer börjat förlägga representation i samband med bowlingspel. Bolaget har såväl lämpliga lokaler som en dokumenterad skötsamhet vad gäller ekonomi och sättet att sköta verksamheten som sådan. Det är riktigt att det i serveringslokalens närhet finns två skolor och en simhall samt att lokalen är belägen i Idrottshuset i Tranås. Vad gäller närheten till skola bör beaktas att Tranås är en liten stad där avståndet från Idrottshuset till närmaste utskänkningsställe, Parkhallen, inte överstiger 200 meter. Bowlinghallen är visserligen belägen i Idrottshuset men har egen ingång och någon fri passage mellan bowlinghallen och övriga utrymmen i Idrottshuset finns inte. Ansökningen om servering av alkohol avser endast tid efter skolans slut. Områdena omkring Idrottshuset, skolan och simhallen är i Tranås ingen naturlig samlingsplats för ungdom, vilket innebär att de som nyttjar idrottshus och simhall efter skolans slut i princip endast infinner sig för att delta i en aktivitet. Efter avslutad aktivitet sker hemresa eller vidare förflyttning upp till Storgatan, som ligger cirka 400 meter från Idrottshuset och som är den naturliga samlingsplatsen i Tranås. I Tranås har serveringstillstånd bl.a. tilldelats golfrestaurangen, restaurangen på Tranås badplats och Parkhallen, trots att tidvis mer ungdomar vistas omkring dessa restauranger än kring Idrottshuset.

Prövningstillstånd meddelades.

Socialnämnden i Tranås kommun bestred bolagets yrkande och hemställde att kammarrättens dom skulle fastställas.

Statens folkhälsoinstitut (FHI) yttrade sig på Regeringsrättens begäran i målet. FHI, som avstyrkte bifall till överklagandet, anförde bl.a. följande.

Bolaget har tidigare beviljats ett tillstånd att servera spritdrycker, vin och starköl till slutna sällskap. Frågan i målet är om servering till allmänheten kan befaras medföra sådana alkoholpolitiska olägenheter som avses i 7 kap. 9 § alkohollagen.

- – - – - -

När det gäller frågan om alkoholpolitiska olägenheter (7 kap. 9 §) är en av de grundläggande principerna i den svenska alkoholpolitiken att idrott/sport och alkohol inte hör samman. Det förekommer visserligen att serveringstillstånd meddelas i anslutning till idrottsevenemang (det förekommer också att sådana ansökningar avslås) men det är då fråga om servering till publiken och inte till utövarna av sporten och oftast är det fråga om servering efter det att den idrottsliga aktiviteten avslutats. FHI vill understryka att det i alla sammanhang är alkoholpolitiskt direkt olämpligt att alkohol förtärs samtidigt som sportslig aktivitet utövas. Detta synsätt understryks också i den nationella handlingsplanen för att förebygga alkoholskador (prop. 2000/01:20 s. 69).

Polismyndigheten har avstyrkt att tillstånd lämnas i bowlinghallen och kan inte utesluta att ett utökat serveringstillstånd kan medföra ökande alkoholproblem och ordningsstörningar. Skälet för denna bedömning är dels att där både dag- och kvällstid finns många skolungdomar och tonåringar och dels att idrottshuset främst är en idrottsanläggning och inte ett nöjesställe.

Det är enligt FHI alkoholpolitiskt viktigt att markera principen att hålla isär idrott och alkohol och att i görligaste mån söka hålla vissa miljöer fria från alkohol. Socialnämndens (och polismyndighetens) ställningstagande i detta mål får uppfattas som en sådan markering.

FHI anser således att kommunens och kammarrättens bedömning i fråga om servering i bowlinghallen helt ligger inom ramen i 7 kap. 9 §. Med hänsyn till den möjlighet som givits kommunen i denna bestämmelse och till kommunens roll att lokalt forma sin egen alkoholpolitik inom lagens ram bör kommunens ståndpunkt ge utslag i den frågan.

Bolaget tillbakavisade i en kompletterande skrivelse vad FHI anfört om att alkohol skulle utnyttjas under spelets gång. Bolagets affärsidé var att såväl hjälpa och utveckla elitspelare inom bowling som att kunna erbjuda det "vanliga folket" en trevlig fysisk aktivitet som avslutades med en god måltid med trevligt socialt umgänge.

Regeringsrätten (2002-05-28, Billum, Nordborg, Wennerström, Dexe, Nord) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 kap. 7 § alkohollagen får serveringstillstånd endast meddelas den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Av 7 kap. 9 § alkohollagen följer emellertid att serveringstillstånd, även om sökanden i övrigt uppfyller förutsättningarna för tillstånd, får vägras om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt.

Det är kommunen som, i egenskap av tillståndsmyndighet, skall bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Av alkohollagens förarbeten framgår bl.a. att polismyndighetens yttrande om ordningsläget i området och miljöförvaltningens bedömning av risken för att störningar uppkommer för närboende härvid skall tillmätas stor vikt. Kommunen kan förhindra restaurangetablering med servering av alkoholdrycker i särskilt känsliga områden, som t.ex. i närheten av skolor, ungdomsgårdar eller där många ungdomar annars brukar samlas eller i områden med känd missbruksproblematik. Om antalet restauranger i ett område riskerar att öka till en sådan omfattning att påvisbara alkoholpolitiska olägenheter är för handen kan kommunen vägra nya serveringstillstånd i området. Kommunen kan i t.ex. alkoholpolitiska program precisera vilka allmänna kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan orsaka alkoholpolitiska olägenheter. En individuell prövning måste dock alltid ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1994/95:89 s. 61-63 samt s. 105-106).

Det är ostridigt i målet att bolaget, som för närvarande har tillstånd för servering av starköl, vin och spritdrycker till slutna sällskap, i och för sig uppfyller alkohollagens lämplighetskrav. Frågan i målet gäller om det sökta tillståndet för servering till allmänheten under vissa tider ändå bör vägras med hänsyn till risken för alkoholpolitiska olägenheter.

Socialnämnden i Tranås kommun har i sitt överklagande hos kammarrätten närmare redogjort för förhållandena på platsen och de skäl som legat till grund för nämndens ställningstagande i frågan. Av redogörelsen framgår bl.a. följande. Polismyndigheten har i sitt yttrande anfört att bowlinghallen finns i Idrottshuset som till största delen används av skolungdomar/tonåringar. I omedelbar närhet finns också simhallen samt inom nära gångavstånd en gymnasieskola och en grundskola. I området finns därför naturligt, både dagtid och kvällstid, många ungdomar och tonåringar. Med hänsyn härtill och till att Idrottshuset främst är en idrottsanläggning och inte ett nöjesställe med/för alkoholservering har polismyndigheten avstyrkt ansökan. Det kan enligt polismyndigheten inte uteslutas att ett utökat serveringstillstånd i denna miljö kan medföra ökande alkoholproblem och ordningsstörningar. – Socialnämnden anser att Idrottshuset är en naturlig samlingsplats för ungdomar eftersom det används av olika idrottsföreningar som har många ungdomar som medlemmar. Efter skoltid till sent på kvällen har de olika föreningarna träningar och matcher för ungdomar. Det är enligt nämnden inte alls ungdomsfritt vid Idrottshuset eller simhallen vid de tider som nu anges som serveringstider. Ett serveringstillstånd till allmänheten i denna miljö är enligt nämnden klart olämpligt. I kommunens riktlinjer har också angetts att risker för alkoholpolitiska olägenheter bedöms vara störst i omedelbar närhet av skolor, fritidsgårdar eller nöjesplatser som riktar sig till ungdomlig publik samt i omedelbar närhet av eller inom idrottsanläggningar.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Socialnämnden har, med utgångspunkt från sin kännedom om de lokala förhållandena, funnit att ett serveringstillstånd till allmänheten i den aktuella miljön kan befaras medföra alkoholpolitiska olägenheter. Nämnden har härvid haft stöd för sitt ställningstagande såväl i kommunens riktlinjer som i polismyndighetens yttrande. Utredningen i målet får vidare anses visa att många ungdomar uppehåller sig inom eller i närheten av Idrottshuset. Mot denna bakgrund och med beaktande av att ett av alkohollagens huvudsyften är att skydda ungdomar från skadeverkningar av alkohol finner Regeringsrätten att det saknas anledning att ifrågasätta socialnämndens bedömning att den avsedda serveringen kan medföra risk för alkoholpolitiska olägenheter. Bolagets överklagande skall därför avslås.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredraget 2002-04-17, föredragande Ekroth, målnummer 4405-2001