Regeringsrätten referat RÅ 2002 ref. 32

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2002 ref. 32
Målnummer
3309-01
Avdelning
1
Avgörandedatum
2002-05-17
Rubrik
Enligt studiestödslagen (1973:349) gällde delvis olika regler för återbetalning av studiemedel och studielån beroende på om låntagaren var bosatt i Sverige eller utomlands. Det har inte ansetts vara förenligt med gemenskapsrätten att vägra låntagare som är bosatta i annat EU-land återbetalning enligt de regler som tillämpas för här bosatta låntagare (I och II).
Lagrum
•  8 kap. 44 § första stycket studiestödslagen (1973:349) i dess lydelse före den 1 januari 1989
•  8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen (1973:349) i dess lydelse efter den 1 januari 1989
Rättsfall
EG-domstolens avgöranden i målen C-279/93, Schumacker, REG 1995 s. I-225, C-18/95, Terhoeve, REG 1999 s. I-345 och C-190/90, Graf, REG 2000 s. I-493

I.

De regler som enligt studiestödslagen (1973:349) gäller för den som erhållit återbetalningspliktiga studiemedel före den 1 januari 1989 innebär bl.a. att ett visst årsbelopp för återbetalning (avgiftskvot) bestäms utan hänsyn till den återbetalningsskyldiges inkomster. Beloppet räknas därefter årligen upp med en viss procentsats. En anpassning till den enskildes betalningsförmåga sker med stöd av regler om nedsättning av årsavgiften. Dessa regler innebär för en återbetalningsskyldig som är bosatt i Sverige bl.a. att någon årsavgift inte skall utgå om inkomsten för visst år (avgiftsunderlaget) understiger en viss avgiftsgräns. För det fall att den återbetalningsskyldige är bosatt utomlands föreskrivs emellertid att avgiftsunderlaget, om inte särskilda skäl föranleder annat, skall anses överstiga avgiftsgränsen.

K.L. var bosatt i Frankrike. Centrala studiestödsnämnden (CSN) fastställde i beslut den 15 december 1998 hennes slutliga avgift för år 1997 till 4 800 kr och hennes preliminära avgift för år 1998 till 5 497 kr.

K.L. överklagade besluten och yrkade att någon avgift inte skulle utgå för de aktuella åren. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. att hennes inkomst under dessa år understigit den avgiftsgräns som, om hon varit bosatt i Sverige, automatiskt skulle ha medfört att hon beviljats anstånd med återbetalningen.

Länsrätten i Västerbottens län (1999-11-18, Larsson, Johansson) yttrade: Slutlig avgift 1997. – Nuvarande lydelse av artikel 39 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen (Romfördraget) är som följer.

1. Fri rörlighet för arbetstagare skall säkerställas inom gemenskapen.

2. Denna fria rörlighet skall innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.

3. Den skall, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, innefatta rätt att

a) anta faktiska erbjudanden om anställning,

b) förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål,

c) uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att inneha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten,

d) stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där, på villkor som skall fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter.

4. Bestämmelserna i denna artikel skall inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst.

Att nämnda artikel har s.k. direkt effekt, dvs. att den skapar rättigheter för enskilda som dessa kan åberopa inför nationella domstolar och att de nationella domstolarna är skyldiga att respektera dessa rättigheter och åsidosätta alla nationella bestämmelser som strider mot dem, framgår av fast praxis i EG-domstolen sedan början av 1970-talet (se bl.a. dom den 4 december 1974 i mål 41-74, Van Duyn). – EG-domstolens tidigare praxis har kunnat leda till slutsatsen att artikel 39 utgör en specifikation av det generella förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet som återfinns i artikel 12 i den nuvarande lydelsen av Romfördraget. För att nationella bestämmelser skall kunna åsidosättas med stöd av artikel 39 har det därför med denna utgångspunkt varit nödvändigt att bestämmelserna antingen direkt eller indirekt kan sägas leda till en diskriminering på grund av nationalitet (jfr bl.a. dom den 12 februari 1974 i mål 152-73, Sotgiu, den 8 maj 1990 i mål C-175/88, Biehl, den 28 januari 1992 i mål C-332/90, Steen, och den 14 februari 1995 i mål C-279/93, Schumacker, punkterna 22-28). Numera får det dock anses otvetydigt fastslaget att nationella bestämmelser som utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare står i strid med artikel 39 även om de inte på något sätt leder till en diskriminering på grund av nationalitet. Bestämmelser som kan hindra eller avskräcka en medborgare i en medlemsstat från att lämna sitt hemland för att utöva en anställning i en annan medlemsstat, och som därigenom utgör ett hinder i den fria rörligheten för arbetstagare, strider därför mot artikel 39 i Romfördraget, även om bestämmelserna tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet. En arbetstagare kan således åberopa artikel 39 i Romfördraget gentemot den medlemsstat som han är medborgare i, när den medlemsstatens bestämmelser föreskriver att han i något avseende skall bli sämre behandlad när han har varit bosatt och utövat anställning i en annan medlemsstat (dom den 26 januari 1999 i mål C-18/95, Terhoeve; jfr också bl.a. dom den 7 juli1988 i mål 143/87, Stanton, den 7 mars 1991 i mål C-10/90, Masgio, ovan nämnda målet Schumacker, punkt 58, dom den 23 februari 1994 i mål C-419/92, Scholz, punkt 9 och den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman). Det är härvid utan betydelse om de förhållanden som de nationella bestämmelserna reglerar är sådana som faller utanför Romfördraget, och som därför medlemsstaterna är exklusivt behöriga att reglera, eftersom utövandet av denna behörighet inte får komma i konflikt med gemenskapsrätten, t.ex. genom att begränsa den fria rörligheten för arbetstagare (jfr bl.a. dom den 3 juli 1974 i mål 9-74, Casagrande, samt ovan nämnda målen Stanton, Schumacker och Terhoeve). – Om det i nationella bestämmelser föreskrivs att olika grupper av personer skall behandlas på olika sätt, i strid med gemenskapsrätten, och dessa bestämmelser därför inte skall tillämpas, måste de som ingår i den missgynnade gruppen vidare behandlas på samma sätt och omfattas av samma system som det som övriga berörda omfattas av eftersom detta är det enda system man kan hämta vägledning i när gemenskapsrätten inte har tillämpats korrekt (se ovan nämnda målet Terhoeve). – K.L. var under avgiftsåret 1997 bosatt och anställd i Frankrike. Bestämmelserna i studiestödslagen föreskriver att det system med avgiftsgräns och avgiftsunderlag som tillämpas på återbetalningsskyldiga som under avgiftsåret har varit bosatta i Sverige inte skall tillämpas för henne på grund av att hon under avgiftsåret har varit bosatt utomlands. Av det ovan anförda framgår enligt länsrättens mening klart att en tillämpning av dessa bestämmelser i ett fall som det förevarande skulle strida mot artikel 39 i Romfördraget. De skall därför inte tillämpas. Genom vad som upplysts i målet om K.L:s inkomstförhållanden finner länsrätten utrett att om hennes avgiftsunderlag fastställs på motsvarande sätt som för i Sverige bosatta personer, kommer detsamma att understiga avgiftsgränsen för avgiftsåret 1997. Någon slutlig avgift skall således, med tillämpning av 8 kap. 44 § första stycket studiestödslagen, inte utgå för detta år. Överklagandet skall därför bifallas. – Länsrätten bifaller överklagandet och förklarar att slutlig avgift år 1997 inte skall utgå för K.L.

Preliminär avgift 1998. – Nuvarande lydelse – - – (= länsrättens dom beträffande slutlig avgift 1997, första-tredje styckena) – - – Terhoeve). – K.L. var under avgiftsåret 1998 bosatt och anställd i Frankrike. Bestämmelserna i studiestödslagen föreskriver att det system med avgiftsgräns och avgiftsunderlag som tillämpas på återbetalningsskyldiga som under avgiftsåret har varit bosatta i Sverige inte skall tillämpas för henne på grund av att hon under avgiftsåret har varit bosatt utomlands. Av det ovan anförda framgår enligt länsrättens mening klart att en tillämpning av dessa bestämmelser i ett fall som det förevarande skulle strida mot artikel 39 i Romfördraget. De skall därför inte tillämpas. Genom vad som upplysts i målet om K.L:s inkomstförhållanden finner länsrätten utrett att om hennes avgiftsunderlag fastställs på motsvarande sätt som för i Sverige bosatta personer, kommer detsamma att understiga avgiftsgränsen för avgiftsåret 1998. Vid särskild prövning av slutlig avgift för detta år kan därför, med tillämpning av 8 kap. 44 § första stycket studiestödslagen, någon sådan avgift antas inte komma att utgå. Någon preliminär avgift skall således inte heller utgå för detta år. Överklagandet skall därför bifallas. – Länsrätten bifaller överklagandet och förklarar att någon preliminär avgift för avgiftsåret 1998 inte skall utgå för K.L.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) överklagade domarna.

Prövningstillstånd meddelades.

K.L. motsatte sig ändring av länsrättens domar.

Kammarrätten i Sundsvall (2001-05-03, Berg, Larsson, Forkman, referent) yttrade: Varje medborgare inom gemenskapen, som har använt sig av rätten till fri rörlighet för arbetstagare och som har förvärvsarbetat i annan medlemsstat, omfattas av tillämpningsområdet för Romfördragets artikel 39. Detta gäller oavsett medborgarens bosättningsort och nationalitet (EG-domstolens dom den 23 februari 1994 i mål C-419/92 avseende Scholz punkt 9 och EG-domstolens dom den 26 januari 1999 i mål C-18/95 avseende Terhoeve punkt 27). Det framgår av utredningen i målet att K.L. har använt sig av denna rätt, genom att i enlighet med punkt 3 c i artikel 39 uppehålla sig i Frankrike i syfte att där inneha anställning i enlighet med där gällande bestämmelser, samt att hon också har förvärvsarbetat i Frankrike. Hon omfattas således av tillämpningsområdet för artikel 39. – I avsaknad av en harmonisering på gemenskapsnivå ankommer det på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma villkoren för studiestöd. Likafullt måste medlemsstaterna emellertid beakta gemenskapsrätten vid utövandet av denna behörighet (jfr EG-domstolens dom den 14 februari 1995 i mål nr C-279/93 avseende Schumacker punkt 21 och EG-domstolens dom i det ovan anmärkta målet avseende Terhoeve punkt 34). – Enligt en av EG-domstolen fastlagd gemenskapsrättslig princip – som kompletterar Romfördragets grundläggande princip om fri rörlighet för personer – utgör bestämmelser, genom vilka en medborgare i en medlemsstat hindras eller avskräcks från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet, hinder för den fria rörligheten. Detta gäller även i fråga om sådana bestämmelser som tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet (EG-domstolens dom den 15 december 1995 i mål C-415/93 avseende Bosman punkt 96, EG-domstolens dom i det ovan anmärkta målet avseende Terhoeve punkt 39, samt EG-domstolens dom den 27 januari 2000 i mål C-190/98 avseende Graf punkt 23). En förutsättning är dock att det är fråga om bestämmelser som uppställer direkta villkor för arbetstagarnas tillträde till arbetsmarknaden (EG-domstolens ovan anmärkta dom avseende Graf punkt 23). – Enligt kammarrättens bedömning är den i målet aktuella bestämmelsen i 8 kap. 44 § andra stycket studiestödslagen ägnad att kunna verka hindrande eller avskräckande för personer som likt K.L. önskar utöva sin rätt till fri rörlighet genom att exempelvis uppehålla sig i en annan medlemsstat i syfte att inneha anställning där. Bestämmelsen får anses uppställa ett direkt villkor för arbetstagarnas tillträde till arbetsmarknaden, eftersom den innebär att en återbetalningsskyldig person som bosätter sig i en annan medlemsstat för att fullgöra anställning där oundvikligen går miste om den rätt till anstånd med återbetalning som han eller hon annars skulle ha varit garanterad så snart hans eller hennes inkomst kommit att understiga en viss avgiftsgräns. Det sagda innebär att bestämmelsen måste anses strida mot gemenskapsrätten. – Om det i nationell rätt föreskrivs att olika grupper av personer skall behandlas på olika sätt, i strid med gemenskapsrätten, skall de som ingår i den missgynnade gruppen behandlas på samma sätt och omfattas av samma system som det som övriga berörda omfattas av (EG-domstolens dom i det ovan anmärkta målet avseende Terhoeve punkt 57 med där anförda hänvisningar). – Kammarrätten instämmer mot bakgrund av det anförda i länsrättens bedömning att K.L. inte skall vara skyldig att betala vare sig någon slutlig avgift för 1997 eller någon preliminär avgift för 1998. – Kammarrätten fastställer länsrättens domslut.

CSN fullföljde sin talan och yrkade att K.L:s slutliga studiemedelsavgift för år 1997 fastställdes till 4 876 kr och hennes preliminära avgift för år 1998 till 5 497 kr. Till stöd härför anförde CSN bl.a. följande. Den föreskrivna avgiftsgränsen bygger på svenska inkomster, skatter och sociala avgifter och är inte direkt överförbar till förhållandena i andra länder. Om avgiftsgränsen skulle tillämpas även för den som är bosatt utomlands skulle det innebära bättre ekonomiska förutsättningar för de låntagare som är bosatta i länder med lägre kostnadsnivåer jämfört med dem som bosätter sig i länder där levnadskostnaderna är höga. Avgiftsgränsen är inte möjlig att tillämpa för att anpassa återbetalningen till betalningsförmågan hos låntagare som är bosatta utomlands. K.L:s inkomst skall därför anses överstiga avgiftsgränsen. – Fr.o.m. den 1 juli 2001 gäller nya bestämmelser för återbetalning av studielån. Bestämmelserna innebär enligt huvudregeln att låntagarens inkomst saknar betydelse för vilket årsbelopp som skall betalas. Låntagarna kommer alltså att behandlas på samma sätt oberoende av om de är bosatta i Sverige eller utomlands. Även de låntagare som har fått studiemedel före den 1 juli 2001 kan välja att återbetala sina studielån i enlighet med dessa bestämmelser genom att ansöka om ändrade lånevillkor.

Prövningstillstånd meddelades.

K.L. bestred bifall till CSN:s talan och anförde bl.a. att det måste betraktas som diskriminerande och stridande mot gemenskapsrätten att inte tillämpa någon avgiftsgräns för dem som är bosatta utomlands.

Regeringsrätten (2002-05-17, Ragnemalm, Hulgaard, Schäder, Melin, Kindlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

II.

De regler som enligt studiestödslagen (1973:349) gäller för den som erhållit återbetalningspliktiga studiemedel efter den 1 januari 1989 men före den 1 juli 2001 innebär bl.a. att om den återbetalningsskyldige är bosatt i Sverige skall återbetalning ske med ett årsbelopp som utgör fyra procent av den återbetalningsskyldiges sammanräknade inkomst. Om den återbetalningsskyldige är bosatt utomlands föreskrivs emellertid att återbetalningen skall ske med ett belopp som svarar mot en tjugondedel av den kvarstående låneskulden. – Det årsbelopp som den återbetalningsskyldige skall betala kan, om det finns synnerliga skäl, sättas ned. – M.W. var bosatt i Danmark. CSN fastställde i beslut den 9 mars 2000 hans årsbelopp för 2000 till 18 500 kr.

M.W. överklagade beslutet och yrkade att årsbeloppet skulle sättas ned till 11 880 kr. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. att han inte borde behöva betala högre årsavgift än den som är bosatt i Sverige.

Länsrätten i Västerbottens län (2000-05-23, ordförande Johansson) yttrade: Nuvarande lydelse – - – (= länsrättens dom i referat I ovan beträffande slutlig avgift 1997, första-tredje styckena) – - – Terhoeve). – Av handlingarna i målet framgår att M.W. under inkomståret, dvs. inkomståret 1998 vid debiteringen av årsbeloppet för 2000, var bosatt i Danmark. På grund härav har hans årsbelopp efter ansökan om nedsättning av årsbeloppet beräknats utifrån fem procent av hans sammanräknade inkomst för 2000. Om han i stället varit bosatt i Sverige hade årsbeloppet enligt 8 kap. 4 § första stycket studiestödslagen varit fyra procent av den sammanräknade inkomsten vid den senaste taxeringen alternativt om inkomsten under 2000 skulle kunna beräknas bli väsentligt lägre än inkomsten vid taxeringen 1998, fyra procent av den sammanräknade inkomsten för 2000 (8 kap. 6 § studiestödslagen). Av det ovan anförda framgår enligt länsrättens mening klart att en tillämpning av 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen och 8 kap. 2 § studiestödsförordningen skulle strida mot artikel 39 i Romfördraget. Dessa bestämmelser skall därför inte tillämpas. Prövningen skall i stället ske utifrån de regler som tillämpas för återbetalningsskyldiga som varit bosatta i Sverige. – Genom vad som upplysts i målet om M.W:s sammanräknade inkomst för 1998 respektive 2000 finner länsrätten att hans årsbelopp bör sättas ned till fyra procent av hans sammanräknade inkomst för 1998. Det bör dock ankomma på CSN att fastställa hur stort årsbeloppet skall vara. Målet bör därför visas åter till CSN för erforderlig handläggning. – Länsrätten upphäver CSN:s beslut och visar målet åter till CSN för ny handläggning.

CSN överklagade domen och yrkade att M.W:s årsbelopp skulle bestämmas till det av myndigheten ursprungligen fastställda.

Prövningstillstånd meddelades.

Kammarrätten i Sundsvall (2001-05-03, Berg, Larsson, Forkman, referent) yttrade: Varje medborgare – - – (= kammarrättens dom – med vederbörliga ändringar – i referat I ovan, första-femte styckena) – - – hänvisningar). – Kammarrätten instämmer mot bakgrund av det anförda i länsrättens bedömning att M.W:s årsbelopp för 2000 bör beräknas efter samma principer som enligt 8 kap. 4 § första stycket studiestödslagen i tillämplig lydelse gäller för låntagare som är bosatta i Sverige. Liksom länsrätten anser kammarrätten att denna beräkning bör göras av CSN. – Kammarrätten fastställer länsrättens domslut.

CSN fullföljde sin talan och anförde bl.a. följande. CSN saknar möjlighet att debitera årsbelopp med utgångspunkt i inkomsten för utomlands bosatta låntagare eftersom CSN inte kan inhämta sådana uppgifter från Riksskatteverket. För de personer som är bosatta utomlands skall CSN därför i stället beräkna årsbeloppet med hänsyn till skuldens storlek. I vissa fall kan det medföra att ett högre årsbelopp fastställs än vad som skulle ha blivit fallet om låntagaren bott och arbetat i Sverige medan det i andra fall kan leda till att årsbeloppet blir lägre. Om en låntagare under några år är bosatt utomlands och under dessa år får ett högre årsbelopp att betala jämfört med vad låntagaren skulle ha fått som bosatt i Sverige medför det att skulden minskar i snabbare takt, vilket för låntagaren innebär lägre räntekostnader och att den totala återbetalningstiden kan bli kortare. Vid en jämförelse mellan låntagare bosatta i Sverige respektive utomlands måste alltså också sådana faktorer som den totala återbetalningstiden och det totala återbetalningsbeloppet inklusive ränta beaktas. Även en låntagare som är bosatt utomlands har möjlighet att efter ansökan få årsbeloppet nedsatt om det finns synnerliga skäl. Enligt praxis sätts årsbeloppet normalt ned till fem procent av den beräknade inkomsten under betalningsåret. Återbetalningen anpassas härigenom till den återbetalningsskyldiges betalningsförmåga på motsvarande sätt som för låntagare i Sverige. M.W. har i ansökan om nedsättning beräknat sin inkomst för år 2000 till motsvarande 371 394 kr. CSN anser att M.W:s årsbelopp för 2000 kan sättas ned till 18 500 kr vilket motsvarar fem procent av den beräknade inkomsten. – Fr.o.m. den 1 juli – - – (= CSN:s talan i referat I ovan, sista stycket) – - – lånevillkor.

Prövningstillstånd meddelades.

M.W. bestred bifall till CSN:s yrkande och hänvisade till de av länsrätten och kammarrätten åberopade avgörandena av EG-domstolen, vilka han ansåg stödja uppfattningen att CSN:s ursprungliga beslut stred mot artikel 39 i EG-fördraget.

Regeringsrätten (2002-05-17, Ragnemalm, Hulgaard, Schäder, Melin, Kindlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredragna 2002-05-02, föredragande M. Larsson, målnummer 3307–3308-2001 och 3309-2001.