Regeringsrätten referat RÅ 2002 ref. 86

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2002 ref. 86
Målnummer
3327-02
Avdelning
1
Avgörandedatum
2002-11-25
Rubrik
Vid beslut om återbetalning av preliminärt bostadsbidrag som betalats ut med högre belopp än det slutligt fastställda bidraget skall hänsyn inte tas till sådana förhållanden som skulle ha kunnat föranleda höjning av det preliminära bidraget för det fall en ansökan gjorts om en sådan höjning.
Lagrum
22 § och 28 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag

I en ansökan om bostadsbidrag, som kom in till Västra Götalands allmänna försäkringskassa den 6 december 1996, uppgav U.M. att hans förväntade inkomst av tjänst under 1997 skulle uppgå till 237 800 kr, att han skulle göra reseavdrag med 20 000 kr och att han skulle ha inkomst av kapital om 200 kr. Han uppgav i ansökan även inkomster i form av räntebidrag med 5 000 kr, varmed hans boendekostnad också hade reducerats. Det slutliga räntebidraget hade fastställts till 1 953 kr. Den bidragsgrundande bostadskostnaden fastställdes med stöd av de uppgifter om räntekostnader om 74 032 kr, lånebelopp och räntebidrag om 5 000 kr som lämnades i ansökan. Bostadsbidrag beviljades med 1 400 kr per månad för januari-december 1997. Den 29 januari 1997 anmälde U.M. att hans beräknade inkomst av tjänst ökat till 245 000 kr. Försäkringskassan fattade ett nytt beslut varigenom bostadsbidrag beviljades med 1 300 kr per månad för tiden februari-december 1997. På grundval av den taxerade inkomsten för 1997 fastställde försäkringskassan i beslut den 8 mars 1999 att U.M:s bidragsgrundande inkomst uppgick till 255 356 kr. Därmed var han berättigad till 11 791 kr i slutligt bostadsbidrag för 1997. Då 15 700 kr hade betalats ut i preliminärt bostadsbidrag befanns han återbetalningsskyldig för mellanskillnaden, dvs. 3 909 kr. Efter omprövning fann försäkringskassan inte skäl att ändra sitt beslut den 8 mars 1999 med motiveringen att det var fattat enligt gällande bestämmelser.

U.M. överklagade beslutet och yrkade att det fastställda återbetalningsbeloppet skulle sänkas och beräknas utifrån hans faktiska inkomster och utgifter. Han anförde bl.a. följande. Han har uppfattat att de faktiska inkomsterna och utgifterna skulle beaktas och ta ut varandra vid beräkningen av slutligt bostadsbidrag. Det är orimligt att enbart ta hänsyn till ökade inkomster och inte till ökade bostadskostnader vid beräkningen av det slutliga bostadsbidragets storlek. Det är möjligt att han brustit i att meddela försäkringskassan förändringar i sina inkomster och utgifter men detta beror på att han under 1997 genomgått en skilsmässa och arbetat heltid samtidigt som han ensam haft tre barn att ta hand om.

Länsrätten i Göteborg (2000-12-21, ordförande Holmberg) yttrade: Reglerna i 21 a – 22 §§ lagen (1993:737) om bostadsbidrag innebär i korthet att det preliminära bostadsbidraget betalas ut med ledning av de uppgifter som den sökande lämnar. När sedan taxeringsbeslut avseende det aktuella inkomståret har lämnats sker en avstämning varvid det slutliga bostadsbidraget bestäms. Har den sökande fått för mycket i bostadsbidrag är denne återbetalningsskyldig för skillnaden mellan det preliminära och det slutliga bidraget. – Enligt 28 § lagen om bostadsbidrag skall försäkringskassan besluta om återbetalning enligt 22 § samma lag och om återbetalning av bostadsbidrag som i övrigt har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Om det finns särskilda skäl för det får kassan efterge krav på återbetalning helt eller delvis. Vid bedömning av om sådana skäl föreligger skall särskilt beaktas sökandens förmåga att kunna betala tillbaka bidraget. Om denne inte fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt denna lag eller medvetet eller av oaktsamhet lämnat felaktiga uppgifter till grund för bedömningen av rätten till bostadsbidrag, får kravet på återbetalning inte efterges. – – – Länsrätten gör följande bedömning. – Frågan i målet är huruvida försäkringskassan korrekt fastställt det belopp varmed återbetalningsskyldighet föreligger. Enligt lagens ordalydelse skall återbetalning enligt 28 § lagen om bostadsbidrag ske dels enligt 22 § samma lag om det preliminära bostadsbidraget som beräknats efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst understiger det slutliga bostadsbidraget, dels i övrigt om bostadsbidraget lämnats felaktigt eller med för högt belopp. I lagens förarbeten uttalas bl.a. (jfr prop. 1995/96:186 s. 22-23) att bostadsbidraget beräknas med utgångspunkt i tre olika faktorer, nämligen hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden. Reglerna om avstämning mellan det preliminära och det slutligt fastställda bostadsbidraget avser endast den bidragsgrundande inkomsten. Ändrade förhållanden som kan leda till ökat bostadsbidrag i övrigt förutsätter en skriftlig ansökan och bidrag lämnas inte för längre tid tillbaka än ansökningsmånaden. Detta innebär att om en bidragstagare som dröjer med att göra en ansökan om en ökning av bidraget till följd av ändring av andra förhållanden än inkomst kan gå miste om ökningen. – I förarbetena uttalas emellertid också (s. 26) att den tidigare återkravsregeln i lagen förenklas till att återbetalning skall ske om för mycket har betalats ut, utan att någon prövning behöver ske om bidragstagaren har förorsakat felet eller borde ha insett det. Den förenkling som uppnås innebär också fördelar för den enskilde i form av ett mer lättbegripligt system. – Det ligger således i och för sig i bidragstagarens intresse att anmäla förändringar när det är fråga om ändrade förhållanden som kan medföra en ökning av bidraget. Det är i målet emellertid inte fråga om en höjning av ett utgående bidrag utan frågan är huruvida även andra förändringar än en ökad inkomst – som ger ett lägre bostadsbidrag – skall beaktas vid ett återkrav, dvs. förändringar som medför att det återkrävda beloppet blir lägre. Såvitt framgår av förarbetena skall vad som för mycket betalats ut återbetalas och enligt länsrättens mening kan det inte ha varit lagstiftarens avsikt att förenklingen skall drivas så långt att det är endast försummelser som är till bidragstagarens nackdel som skall beaktas. Enligt länsrättens mening bör vid en prövning av vad som för mycket utbetalats därför alla kända omständigheter beaktas vid fastställandet av det återkrävda beloppets storlek, dvs. även sådana omständigheter som talar till bidragstagarens fördel och denne framför kvittningsvis, jfr dåvarande Försäkringsöverdomstolens dom den 2 juli 1987, mål nr 2093/84. – U.M. har anfört att uträkningen av det slutliga bostadsbidraget inte är korrekt, eftersom försäkringskassan enbart beaktat ökningar i inkomst och inte ökningar av boendekostnaderna. Bostadsbidraget är preliminärt och fastställs i efterhand på grundval av sökandens taxerade inkomster under det kalenderår som bostadsbidrag har uppburits. Oavsett huruvida räntebidraget ökat eller minskat har kassan vid beräkningen av det slutliga bostadsbidraget beaktat hans faktiska taxerade inkomst. Under 1997 har U.M. emellertid betalt 78 754 kr i skuldränta i stället för 74 032 kr som han angivit i ansökan. U.M. har vidare endast erhållit 1 953 kr i räntebidrag i stället för beräknade 5 000 kr. Han har emellertid inte anmält dessa avvikelser till försäkringskassan, varför bostadsbidrag med anledning av de ökade kostnaderna inte utgått. Försäkringskassan har inte ifrågasatt U.M:s uppgifter om de ökade kostnaderna och han har styrkt dessa med årsbesked från Boverket och Nordbanken. Om han med hänsyn till dessa avvikelser anmält respektive ånyo ansökt om bostadsbidrag hade han enligt länsrättens beräkning varit berättigad till 14 509 kr i slutligt bostadsbidrag. Då som ovan angetts länsrätten anser att återbetalningsskyldighet endast föreligger för vad som för mycket utgått i bostadsbidrag är U.M. återbetalningsskyldig för endast 1 191 kr (15 700 kr – 14 509 kr). – Med ändring av försäkringskassans beslut förklarar länsrätten U.M. återbetalningsskyldig för bostadsbidrag för 1997 med endast 1 191 kr. Målet visas åter till kassan för erforderlig handläggning.

Försäkringskassan överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och fastställa försäkringskassans beslut samt anförde bl.a. följande. Bostadsbidrag är en socialförsäkringsförmån som förutsätter att den enskilde själv ansöker om bidraget. Till skillnad från andra liknande socialförsäkringsförmåner har lagstiftaren lagt hela ansvaret för att lämna de uppgifter, som kassans beslut skall grundas på, på den sökande. Denna lagstiftarens intention understryks av den i socialförsäkringssammanhang unika möjligheten för kassan att avvisa en ansökan som inte av sökanden har kompletterats på förelagt sätt. Avsikten är således inte att försäkringskassan skall bevaka den enskildes möjligheter till högre bidrag. Detta kommer till uttryck i lagens förarbeten. Länsrätten har i sin bedömning av begreppet vad som för mycket utbetalats i 28 § lagen om bostadsbidrag tolkat gällande bestämmelser utöver vad som rimligen låter sig göras. En möjlighet att i efterhand, i en återkravssituation, ta hänsyn till och beakta omständigheter som sökanden bort anmäla till kassan står i strid med lagens starka betoning av sökandens eget ansvar att själv presentera alla uppgifter som kan påverka hans rätt till och storleken av hans bidrag. Dessutom lämnar formuleringen i 22 § samma lag inget utrymme för tolkning. Där står således inte att det slutliga bostadsbidraget skall jämföras med ett fiktivt belopp som den sökande skulle ha haft rätt till om han på korrekt sätt hade gjort anspråk på förhöjt bidrag. Det slutliga bidraget skall istället jämföras med vad som för samma år har betalats ut i preliminärt bidrag. Försäkringskassan anser att den dom av Försäkringsöverdomstolen som länsrätten hänvisar till inte kan tillämpas på ifrågavarande ärende, eftersom den gäller en återkravssituation vid kommunalt bostadstillägg till pensionärer. För bostadsbidrag finns helt andra regler vad gäller de krav som ställs på sökanden.

Prövningstillstånd meddelades.

U.M. ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Han har aldrig krävt att försäkringskassan skall bevaka hans möjligheter till högre bidrag. Vid fastställandet av slutligt bostadsbidrag är det emellertid orimligt att enbart ta hänsyn till inkomstökningar och inte till de inkomster som minskat och de bostadskostnader som ökat. Han åberopade även det som anförts i tidigare skrivelser i ärendet.

Kammarrätten i Göteborg (2002-03-26, Svensson, Ahlquist, Asplund, referent) yttrade: Av 22 § lagen om bostadsbidrag framgår bl.a. att om det slutliga bostadsbidraget bestäms till lägre belopp än vad som för samma år har betalats ut i preliminärt bidrag skall skillnaden betalas tillbaka. – Av 28 § samma lag framgår att försäkringskassan skall besluta om återbetalning enligt 22 § och om återbetalning av bostadsbidrag som i övrigt har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. – I förarbetena till lagen om bostadsbidrag sägs bl.a. följande (prop. 1995/96:186 s. 22-23 och 25). Bostadsbidraget beräknas med utgångspunkt i tre olika faktorer, nämligen hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden. Det är endast den bidragsgrundande inkomsten som bör vara preliminär och stämmas av mot de inkomstuppgifter som fastställs vid taxeringen. Ändrade förhållanden som kan leda till ökat bostadsbidrag förutsätter enligt gällande regler en skriftlig ansökan. Enligt den nu föreslagna ändringen i lagen om bostadsbidrag lämnas inte bidrag längre tid tillbaka än ansökningsmånaden. Det innebär att en bidragstagare som dröjer med att göra en ansökan om en ökning av bidraget till följd av ändring av andra faktorer än inkomst kan gå miste om ökningen. Vid avstämningstillfället bör för högt respektive för lågt utbetalt preliminärt bostadsbidrag korrigeras. Avstämningen bör endast avse den bidragsgrundande inkomsten. Återbetalningen vid avstämningen bör vara ovillkorlig, men en möjlighet bör finnas för försäkringskassan att efterge kravet om särskilda skäl motiverar detta. – Kammarrätten gör följande bedömning. – Det finns två former för återbetalning av bostadsbidrag, vilket framgår av 28 § lagen om bostadsbidrag. Frågan i målet gäller beslut om återbetalning av preliminärt bidrag enligt 22 § samma lag. Vid den obligatoriska prövningen av denna form av återbetalning görs en jämförelse mellan den beräknade inkomsten och den slutliga taxerade inkomsten och om det slutliga bostadsbidraget bestäms till lägre belopp än vad som för samma år har betalats ut i preliminärt bidrag, skall skillnaden betalas tillbaka. Det görs ingen prövning av andra omständigheter i detta beslut. Det finns inget stöd i varken lagtext eller förarbeten för att den enskilde i detta sammanhang skall kunna åberopa t.ex. ökade bostadskostnader som skäl för att reducera återbetalningsbeloppet. Det har inte heller varit lagstiftarens mening. Sådana omständigheter skall anmälas till försäkringskassan under året och läggas till grund för ett nytt beslut om preliminärt bidrag. Den andra formen av återbetalning tar sikte på bostadsbidrag som i övrigt har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Det kan bli aktuellt om den enskilde t.ex. inte anmäler byte av bostad eller ändrad sammansättning av hushållet. Eftersom kravet på återbetalning i förevarande mål emellertid har sin grund i den obligatoriska avstämningen mot fastställd taxerad inkomst enligt 22 § anser kammarrätten att de ökade bostadskostnader som U.M. åberopat inte skall beaktas. Länsrättens dom skall till följd härav undanröjas. – Kammarrätten undanröjer länsrättens dom och fastställer försäkringskassans beslut.

Riksförsäkringsverket (RFV) yrkade att Regeringsrätten med upphävande av kammarrättens dom skulle fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde verket bl.a. följande. Frågan i målet gäller huruvida försäkringskassan vid beslut om återbetalning av preliminärt bostadsbidrag enligt 22 § lagen om bostadsbidrag kan ta hänsyn till omständigheter som skulle ha lett till ett högre preliminärt bostadsbidrag om ansökan gjorts. Av 22 § lagen om bostadsbidrag framgår att om det slutliga bostadsbidraget bestäms till lägre belopp än vad som för samma år har betalats ut i preliminärt bidrag skall skillnaden betalas tillbaka. Enligt 28 § nämnda lag skall försäkringskassan besluta om återbetalning enligt 22 § och om återbetalning av bostadsbidrag som i övrigt har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Enligt RFV:s mening finns det i lagtexten inget hinder mot att vid beräkning av återbetalningsbelopp gällande slutligt bostadsbidrag beakta även omständigheter som om ansökan gjorts skulle ha medfört att en försäkrad beviljats högre preliminärt bostadsbidrag. RFV anser alltså att de ökade bostadskostnaderna – i form av högre räntekostnader och lägre räntebidrag – som U.M. haft under år 1997 skall beaktas, och att återbetalningsskyldigheten för detta år skall fastställas till 1 191 kr.

Prövningstillstånd meddelades.

U.M. medgav bifall till överklagandet.

Regeringsrätten (2002-11-25, Billum, Nordborg, Wennerström, Almgren, Dexe) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. U.M. beviljades preliminärt bostadsbidrag för 1997. Vid beräkning av slutligt bostadsbidrag för 1997 befanns att U.M:s faktiska inkomster översteg det belopp han tidigare uppgivit att han uppskattade sina inkomster till för detta kalenderår. Västra Götalands läns allmänna försäkringskassa fastställde till följd härav i beslut den 8 mars 1999 hans slutliga bostadsbidrag till ett 3 909 kr lägre belopp än vad som utbetalats i preliminärt bidrag och beslutade även att han var skyldig att återbetala detta belopp. I omprövningsbeslut den 12 oktober 1999 ändrade inte kassan sitt tidigare beslut. Vid fastställande av återbetalningsbeloppets storlek beaktades inga andra nya omständigheter, jämfört med de beräkningar som legat till grund för utbetalda preliminära bidrag, än att U.M:s faktiska inkomst översteg det belopp till vilket han tidigare uppskattat sin årsinkomst för 1997.

I målet tillämpliga bestämmelser rörande rätten till bostadsbidrag m.m. återfinns i lagen om bostadsbidrag i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1997. Bidragssystemet bygger i sina huvuddrag på att bostadsbidraget beräknas med utgångspunkt i tre olika faktorer, nämligen hushållets sammansättning, den bidragsgrundande inkomsten och bostadskostnaden. Preliminärt bostadsbidrag betalas ut efter prövning av ansökan där bl.a. sökandens uppskattade årsinkomst anges. Bidraget beviljas och utbetalas för högst tolv månader. Bostadsbidraget fastställs sedan slutligt på grundval av den bidragsgrundande inkomst som kan beräknas med ledning av de inkomstuppgifter som skattemyndigheten lägger till grund för taxeringen avseende det kalenderår för vilket preliminärt bostadsbidrag har betalats ut. För högt eller för lågt preliminärt bidrag korrigeras vid fastställande av det slutliga bidraget. Bestäms det slutliga bidraget till ett högre belopp än vad som utbetalats preliminärt skall således skillnaden utbetalas medan ett för högt utbetalt bidrag skall återbetalas. Om det finns särskilda skäl får dock kravet på återbetalning helt eller delvis efterges.

Frågan i målet är om vid beslut om återbetalningsskyldighet på grund av att slutligt bostadsbidrag bestämts till lägre belopp än det preliminära bidraget hänsyn skall tas till, förutom den fastställda bidragsgrundande inkomsten, även faktorer som skulle ha lett till ett högre preliminärt bostadsbidrag om ansökan härom gjorts. Frågan om i vad mån det finns förutsättningar för eftergift av kravet på återbetalning är således inte föremål för prövning i detta mål.

I 1 a § andra stycket lagen om bostadsbidrag stadgas följande. Bostadsbidrag betalas ut löpande som preliminärt bidrag, beräknat efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst. Bostadsbidraget bestäms slutligt i efterhand på grundval av den fastställda bidragsgrundande inkomsten. Enligt 24 § samma lag är den som får eller har fått preliminärt bostadsbidrag skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas innebära att slutligt bostadsbidrag inte kommer att beviljas eller kommer att beviljas med lägre belopp än det preliminära bidraget. Beslut om preliminärt bidrag skall enligt 25 § i princip ändras om något förhållande har inträffat som skall påverka storleken av bidraget. Vidare gäller enligt 21 § bl.a. att bidrag inte får lämnas för längre tid tillbaka än ansökningsmånaden, dock att bidrag får lämnas för längre tid tillbaka, om en ansökan om bidrag avseende höjning av hyra eller avgift ges in till försäkringskassan inom en månad från den dag då sökanden fick kännedom om hyres- eller avgiftshöjningen. Enligt 21 b § bestäms det slutliga bostadsbidraget efter den tidpunkt då taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) senast skall ha meddelats, dvs. efter utgången av november månad året efter det kalenderår som det preliminära bidraget avser. Bestäms det slutliga bidraget till lägre belopp än vad som betalats ut i preliminärt bidrag skall skillnaden betalas tillbaka (22 §). Det ankommer på försäkringskassan att besluta om återbetalning enligt 22 § och om återbetalning av bostadsbidrag som i övrigt har lämnats felaktigt eller med för högt belopp (28 §). Om sökandens taxering ändras efter det att slutligt bostadsbidrag bestämts och ändringen innebär att bostadsbidraget skulle ha varit högre eller lägre kan enligt 29 a § ett nytt slutligt bostadsbidrag bestämmas.

Regelsystemet för bostadsbidrag bygger således på att storleken på det preliminära bostadsbidraget, beräknat på grundval av samtliga de faktorer som bidragets storlek är beroende av, skall regleras löpande för att sedan avstämmas mot det slutligt fastställda bidraget. När det gäller fastställandet av det slutliga bidraget ger ordalydelsen i 1 a § närmast vid handen att fastställandet endast tar sikte på den ändring av bidragets storlek som beror på skillnaden mellan uppskattad och slutligen bestämd bidragsgrundande inkomst.

I förarbetena till nu aktuell lagstiftning (prop. 1995/96:186) uttalades också direkt att modellen med preliminära och slutligt fastställda bostadsbidrag endast avsåg den bidragsgrundande inkomsten, medan övriga faktorer borde behandlas på samma sätt som tidigare. Det var således endast den bidragsgrundande inkomsten som skulle vara preliminär och stämmas av mot de inkomstuppgifter som fastställdes vid taxeringen (a. prop. s. 22 och 25).

Enligt Regeringsrättens mening leder lagtextens utformning och vad som uttalats i förarbetena till slutsatsen att systemet med preliminära och slutligt fastställda bostadsbidrag avsetts ha den innebörden att det endast är den bidragsgrundande inkomsten som är preliminär. I övrigt är bidragstagaren skyldig att omgående anmäla sådana ändrade förhållanden med avseende på såväl sina inkomster som andra faktorer som kan påverka storleken av bidraget, vilket medför att korrigeringar av preliminärt utgående bidrag kan ske fortlöpande. För att en ökning av det preliminära bidraget skall beviljas krävs därvid en ny ansökan, varvid vissa begränsningar gäller för hur lång tid tillbaka i tiden som ett bidrag kan utgå. Om den taxering som legat till grund för den slutligt fastställda bidragsgrundande inkomsten ändras och detta innebär att bostadsbidraget rätteligen skulle ha varit högre kan dock ett nytt slutligt bostadsbidrag bestämmas. Något stöd för att bidragstagare i samband med att det slutliga bidraget fastställs och återbetalning av preliminärt utbetalt bidrag aktualiseras, långt efter utgången av det kalenderår som bidraget avser, har rätt att även åberopa andra omständigheter för högre bostadsbidrag än ändrad taxering föreligger emellertid inte.

Av det ovan anförda följer att försäkringskassan förfarit riktigt när den fastställde U.M:s slutliga bostadsbidrag för 1997 och beslutade om återbetalning utan att beakta även de ökade bostadskostnader som skulle ha medfört att U.M. beviljats ett högre preliminärt bidrag för det fall han ansökt om detta. RFV:s överklagande skall därför avslås.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår Riksförsäkringsverkets överklagande.

Föredraget 2002-10-30, föredragande Schéle Fors, målnummer 3327-2002