Regeringsrätten referat RÅ 2007 ref. 27

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2007 ref. 27
Målnummer
1704-06
Avdelning
2
Avgörandedatum
2007-05-30
Rubrik
Tillstånd till färdtjänst har ansetts kunna meddelas för en person, vars funktionshinder bedömdes ha en varaktighet om tre till sex månader.
Lagrum
7 § lagen (1997:736) om färdtjänst

Ängelholms kommun avslog den 16 december 2004 S.P:s ansökan om färdtjänst och angav följande som skäl för beslutet. S.P. hade för tillfället ett omfattande funktionshinder men med relativt kort varaktighet. Enligt kommunens regelverk för färdtjänst skulle varaktigheten uppgå till minst sex månader. Resor till och från sjukvårdande behandling omfattas inte av lagen (1997:736) om färdtjänst utan sker i form av s.k. sjukresa.

S.P. överklagade beslutet hos länsrätten och anförde därvid följande. I sin ansökan angav hon som skäl för att få färdtjänst att hon hade behov av detta för att kunna göra inköp och för att kunna besöka släkt och vänner samt för att kunna komma till sjukgymnast. Hon hade då inte klart för sig att man inte kan ta färdtjänst för att besöka sjukgymnast, men det var ju enbart en del av hennes ansökan. Om läkaren angivit behov för att komma till sjukgymnast borde beslutande myndighet kunna inse att behovet är minst lika stort för att kunna göra inköp och besöka släkt och vänner. Enligt hennes mening borde även socialtjänstlagen vara vägledande i dessa fall. Efter sin operation har hon definitivt inte kunnat leva ett självständigt liv. Skulle beslutet vara förenligt med lagens intentioner så torde knappast någon ha rätt till färdtjänst. I den bedömningen väger hon in sin ålder 84 år och sitt hälsotillstånd som innebär stora smärtor efter knäledsoperation och att hon minst sagt är kraftigt begränsad i sina möjligheter att förflytta sig på egen hand. Av läkarintyg utfärdat den 26 november 2004 av läkaren David Wisinger vid ortopediska kliniken i Ängelholm framgår följande. S.P. har opererats för knäprotes. Hon har svårigheter att gå; begränsad gångsträcka. Varaktigheten beräknas till tre-sex månader och gångsträcka med rollator 50-100 meter. Behöver färdtjänst framför allt för att ta sig till sjukgymnast.

Kommunen vidhöll i yttrande sitt beslut.

Länsrätten i Skåne län (2005-06-16, ordförande Alwall) yttrade: Tillstånd till färdtjänst skall meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Vid bedömning av rätten till färdtjänst beaktas varken sociala hänsyn eller resenärens möjligheter att på resmålet uträtta sina ärenden. – Av handlingarna i målet framgår att S.P. efter knäoperation har svårigheter att gå och att hennes gångsträcka är begränsad samt att varaktigheten av funktionshindret beräknas till tre-sex månader. Länsrätten finner att utredningen ger stöd för att S.P. har ett omfattande funktionshinder som gör att hon har svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Enligt länsrättens mening får emellertid varaktigheten av S.P:s funktionshinder anses vara tillfälligt i den mening som avses i lagen om färdtjänst. Kommunen har således haft fog för sitt beslut att avslå hennes ansökan om färdtjänst. Varken vad S.P. åberopat eller vad som i övrigt framkommit är omständigheter som föranleder länsrätten att ändra det överklagade beslutet. – Länsrätten avslår överklagandet.

S.P. överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och kommunens beslut av den 16 december 2004 samt bevilja henne tillstånd till färdtjänst. Till stöd för sin talan vidhöll hon vad hon tidigare anfört med i huvudsak följande tillägg. Länsrätten anser att hennes funktionshinder, med en uppskattad varaktighet om tre-sex månader, är "tillfälligt". För henne, när hon vid 84 års ålder genomgick den stora knäoperationen med de smärtor och begränsningar som den medförde, upplevdes det i vart fall inte så. Det är av principiell betydelse att få definierat vad som avses med "tillfälligt" i lagens mening.

Kommunen ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde i huvudsak följande. I gemensamt regelverk för färdtjänsten i Ängelholms kommun samt åtta andra skånska kommuner definieras varaktigheten till mer än sex månader. S.P:s funktionshinder i samband med knäoperationen hösten 2004 var visserligen omfattande men varaktigheten enligt intygsskrivande läkare beräknades inte till mer än tre-sex månader.

Kammarrätten i Göteborg (2006-02-15, Svensson, Holmstedt, referent, Jönsson) yttrade: Kammarrätten noterar att S.P:s ansökan om tillstånd till färdtjänst är föranledd av rehabiliteringsbehov efter en operation för knäprotes hösten 2004. Av handlingarna i målet kan inte utläsas annat än att besvären numera torde ha avklingat. Kammarrätten tar emellertid av principiella skäl ändå upp målet till prövning i sak. – Enligt 7 § lagen om färdtjänst skall tillstånd till färdtjänst meddelas dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Tillståndet omfattar inte transporter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna. – I målet är ostridigt att S.P. vid tidpunkten för avslagsbeslutet hade sådana väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel som avses i 7 § lagen om färdtjänst. Kommunen ansåg dock att S.P. inte var berättigad till färdtjänst, eftersom hennes funktionshinder bedömts ha "en relativt kort varaktighet", varvid hänvisning gjorts till Ängelholms kommuns regelverk avseende färdtjänst. Av regelverket framgår att med "varaktigt funktionshinder" menas att det i regel skall "bestå längre tid än sex månader". Frågan är om kommunen haft fog för att avslå ansökan på denna grund. – I förarbetena till lagen om färdtjänst uttalas bl.a. att till skillnad från vad som gäller för meddelande av tillstånd till riksfärdtjänst behöver funktionshindret inte vara stort och varaktigt. — Helt tillfälliga funktionshinder berättigar för närvarande inte till färdtjänst, men det förekommer att tillstånd är begränsade till en kortare tid, t.ex. till ett halvår. Avsikten med förevarande förslag är inte att ändra rådande praxis beträffande vilka krav som ställs på ett funktionshinders varaktighet för att tillstånd till färdtjänst skall meddelas. (Jfr prop. 1996/97:115 s. 51-52.) Motivet för att i lagtexten föra in villkoret att funktionshindret inte skall vara endast tillfälligt är att utesluta mera kortvariga funktionshinder, som t.ex. sådana som är orsakade av olyckor där den drabbade enligt nuvarande praxis får sina reskostnader ersatta av försäkringsbolag (prop. 1996/97:115 s. 78). – Någon närmare förklaring till uttrycket "inte endast tillfälligt" finns således inte vare sig i lagen eller i dess förarbeten. Mot bakgrund av uttalandena i nu nämnda lagmotiv, måste emellertid kommunens krav på ett bestående funktionshinder under minst sex månader för att tillstånd till färdtjänst skall meddelas, anses sakna stöd i lag. S.P:s funktionshinder, som i målet beräknats ha en varaktighet om tre-sex månader, kan vid sådant förhållande enligt kammarrättens mening inte – enbart på denna grund – bedömas som endast tillfälligt. Detta innebär att S.P. var berättigad till färdtjänst vid tidpunkten för ansökan. – Kammarrätten upphäver länsrättens dom och kommunens beslut samt förklarar S.P. berättigad till tillstånd till färdtjänst under det i målet aktuella funktionshindrets beståndstid.

Ängelholms kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom. Till stöd för sin talan anförde kommunen i huvudsak följande. Enligt kommunens regelverk för tillämpning av lagen om färdtjänst skall med funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, förstås att funktionshindret skall bestå längre tid än sex månader. Många kommuner har också dragit en gräns vid just sex månader. Om gränsen för "tillfälligt" dras vid exempelvis tre till fyra månader i stället för vid sex månader får det omfattande konsekvenser. Skidåkare och andra idrottsutövare som drabbas av benbrott eller andra skador kan då få anlita färdtjänst. Över huvud taget vidgas kretsen av färdtjänstberättigade. – Enligt förarbetena till lagen om färdtjänst var avsikten inte att utvidga kretsen av personer med rätt till färdtjänst utan man ville ha kvar ett krav på viss varaktighet. Därmed skulle personer som drabbats av kortvariga funktionshinder, orsakade av olyckor, uteslutas från rätt till färdtjänst. Denna grupp kunde i stället räkna med ersättning från försäkringsbolag. Att vara berättigad till färdtjänst är mer förmånligt än att ha rätt till försäkringsersättning. Vid olyckor ersätter försäkringsbolagen endast resor som är nödvändiga och skäliga medan rätten till färdtjänst innebär att personen i fråga kan resa så mycket han eller hon vill för att trots sitt funktionshinder leva ett normalt liv. Många äldre saknar också olycksfallsförsäkring. Vid förslitningsskador och liknande skador som kräver operation och efterföljande konvalescenstid med behov av resor ersätter försäkringsbolagen över huvud taget inte några reskostnader. – I det aktuella målet har läkare bedömt varaktigheten till tre till sex månader. Läkaren har inte motiverat eller förklarat bedömningen. Av S.P:s ansökan framgår att hon måste använda två kryckor under de första sex veckorna och att hon därefter endast behöver använda en krycka. Hon bör kunna använda kollektivtrafik under senare delen av konvalescensen.

S.P., som anmodades att svara i målet, hördes inte av.

På Regeringsrättens begäran yttrade sig Vägverket i målet och anförde bl.a. följande. Vägverket har kontaktat Konsumenternas försäkringsbyrå, som är en självständig rådgivningsbyrå under huvudmannaskap av Konsumentverket, Finansinspektionen och Sveriges Försäkringsförbund. Därvid har framkommit följande. Vilka resor som ersätts från olycksfallsförsäkringar styrs i stor utsträckning av läkarnas intyg. Ersättning utgår endast under tiden för läkningsprocessen. Denna varierar med skadans art och grad. Måttliga skador såsom stukningar, vrickningar och underarmsfrakturer läker på sex till åtta veckor. Efter en viss tids konvalescens kan full återställning med viss osäkerhet uppnås inom ca tre månader. Svårare skador ger längre återställningstider. Försäkringen ersätter inte reskostnader sedan den medicinska invaliditeten har fastställts, vilket sker omkring ett år efter olycksfallet. – Vägverket anser att kravet att funktionshindret inte skall vara endast tillfälligt bör tillämpas så att färdtjänstsystemet inte belastas med sådana tillfälliga funktionsnedsättningar som många drabbas av under livets gång. Vägverket anser vidare att kravet att ett funktionshinder skall bestå mer än sex månader är svårt att förena med att regeringen i prop. 1996/97:115 anger att det förekommer att tillstånd är begränsade till kortare tid, t.ex. till ett halvår. Trots att många av de funktionshinder som medför färdtjänsttillstånd inte orsakats av olyckor kan den praxis som har utvecklats i fråga om ersättning från försäkringsbolagen tjäna till ledning vid bedömning av om funktionshindret skall betraktas som endast tillfälligt. Mot bakgrund av försäkringsbolagens praxis anser Vägverket att en gräns på sex månaders tidsrymd är i överkant av vad som kan anses vara en endast tillfällig funktionsnedsättning.

Sveriges Kommuner och Landsting, som av Regeringsrätten bereddes tillfälle att avge yttrande i målet, anförde bl.a. följande. Den tolkning av färdtjänstlagens rekvisit ”funktionshinder, som inte endast är tillfälligt” i 7 § första stycket som ligger till grund för Ängelholms kommuns beslut är innehållsmässigt mycket nära begreppet "minst sex månader" som används i mer än hälften av Sveriges kommuner. Betydligt längre tidsperioder tillämpas också. Tidsperioden "minst tre månader" tillämpas i ungefär en fjärdedel av kommunerna (se också Färdtjänstutredningens slutbetänkande SOU 2003:87 s. 71). Det är ett faktum att varken färdtjänstlagen eller dess förarbeten kan tillhandahålla ett tolkningsunderlag för mer precisa bedömningar av innehållet i eller ramarna för det aktuella rekvisitet. I en sådan situation måste en lagtolkning av en så helt central fråga som den aktuella kunna få styras av den principiella trafikpolitiska synen på färdtjänsten som en del av övrig kollektivtrafik. Samordningen i olika hänseenden av ordinarie kollektivtrafik med färdtjänst är en av grundpelarna bakom färdtjänstlagen. Detta övergripande behov är också skälet till att det tidigare i socialtjänstlagen helt individbaserade synsättet på enskildas behov av transporttjänster övergavs när färdtjänstlagen trädde i kraft. En mycket snävare tolkning av tidsrekvisitet i 7 § än den i praktiken vanligaste i kommunerna innebär att personkretsen av färdtjänstberättigade kommer att utvidgas i betydande omfattning. En sådan tillämpning kan i grunden rubba förutsättningarna för nu rådande verksamhetsmässig och ekonomisk samordning mellan ordinarie kollektivtrafik och färdtjänst. – Några rättsliga invändningar eller andra resonemang rörande kommunernas tillämpning i fråga om tidsrekvisitet framfördes inte av Färdtjänstutredningen eller i det fortsatta lagstiftningsarbetet angående färdtjänstens framtida utformning (prop. 2005/06:160). Om den i Sveriges kommuner vanligaste tillämpningen av kravet i 7 § på viss varaktighet av funktionshindret skulle anses oförenlig med lagstiftarens intentioner borde detta förhållande nyligen ha föranlett särskilda överväganden och lagändring. Förbundets uppfattning är att kommunerna genom utformningen av 7 § har getts befogenhet att i relativt stor omfattning själva bestämma tolkningen av tidsrekvisitet. En sådan möjlighet är nödvändig för att i kommunerna skapa enhetliga och stabila grunder för färdtjänstens utformning och samordning med annan trafik. – Den tillämpning av färdtjänstlagen i Ängelholms kommun som nu är föremål för prövning är enligt förbundet väl förenlig med lagstiftarens syn på hur balansen mellan individuell behovsprövning och mer generell verksamhetsstyrning från huvudmannen kan få se ut.

Regeringsrätten (2007-05-30, Nordborg, Eliason, Hamberg, Brickman, Knutsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 § lagen om färdtjänst skall tillstånd till färdtjänst meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Tillståndet omfattar enligt samma bestämmelse inte transporter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna.

I ansökan om färdtjänst angav S.P. att hon uppskattade varaktigheten av sitt funktionshinder efter en knäledsoperation till ca sex månader. Enligt ett läkarintyg som fogades till ansökan bedömdes hennes funktionshinder i form av gångsvårigheter ha en varaktighet om tre till sex månader. Frågan i målet är om S.P:s funktionshinder endast är tillfälligt.

Färdtjänst började anordnas på 1960-talet och var då ett frivilligt åtagande för kommunerna. I Handikapputredningens betänkande (SOU 1970:64) föreslogs att färdtjänst skulle byggas ut i samtliga kommuner och att statsbidrag skulle lämnas för ändamålet. Sådant statsbidrag lämnades fr.o.m. år 1975 genom kungörelsen (1974:840) om statsbidrag till färdtjänst. Socialstyrelsen bemyndigades att meddela närmare föreskrifter för tillämpningen av kungörelsen. I 2 § i kungörelsen föreskrevs att statsbidrag lämnades till kostnader för färdtjänst åt personer som på grund av handikapp hade svårt (senare ändrat till "väsentliga svårigheter") att förflytta sig på egen hand eller anlita allmänna kommunikationer. I Socialstyrelsens tillämpningsföreskrifter (SOSFS 1981:50) angavs att handikapp som medförde väsentliga svårigheter att förflytta sig kunde avse bl.a. personer som var tillfälligt förflyttningshandikappade under mer än tre månader.

Någon skyldighet för kommunerna att anordna färdtjänst fanns inte före socialtjänstlagens (1980:620) ikraftträdande den 1 januari 1982. Rätten till färdtjänst skulle då bedömas enligt förutsättningarna för bistånd enligt 6 § nämnda lag (jfr RÅ 83 2:82). Några uttalanden i förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) såvitt avser den fråga som är aktuell i målet gjordes inte.

I förarbetena till nu aktuell lagstiftning (prop. 1996/97:115 s. 52) uttalas bl.a. följande. Helt tillfälliga funktionshinder berättigar för närvarande inte till färdtjänst, men det förekommer att tillstånd är begränsade till en kortare tid, t.ex. till ett halvår. Tillstånden kan då också vara begränsade till att endast avse ett visst antal fritidsresor, medan ersättning för sjukresor får lösas inom sjukresesystemet. Avsikten med förevarande förslag är inte att ändra rådande praxis beträffande vilka krav som ställs på ett funktionshinders varaktighet för att tillstånd till färdtjänst skall meddelas. Det förhållandet att funktionshinder som endast är tillfälliga inte skall berättiga till färdtjänst bör komma till uttryck i lagtexten. I författningskommentaren (a. prop. s. 78) sägs att motivet för att i lagtexten föra in villkoret att funktionshindret inte skall vara endast tillfälligt är att utesluta mera kortvariga funktionshinder, som t.ex. sådana som är orsakade av olyckor där den drabbade enligt nuvarande praxis får sina extra reskostnader ersatta av försäkringsbolag.

Av visst intresse i målet är också uttalanden som gjorts i anslutning till ett lagstiftningsärende som rör 3 kap. 7 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Enligt denna bestämmelse kan Försäkringskassan i syfte att underlätta återgång till arbete i anslutning till ett sjukdomsfall i stället för sjukpenning utge ersättning för merkostnader för resor till och från arbetet. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1989/90:62 s. 25) anförs bl.a. följande. Förevarande ersättning är avsedd att utges endast när en försäkrad mer tillfälligt på grund av sjukdom är förhindrad att ta sig till arbetsplatsen på vanligt sätt. Om fråga är om bestående eller långvariga nedsättningar i funktionsförmågan skall inte ersättning utges enligt denna paragraf. Det bör sålunda endast undantagsvis komma i fråga att utge ersättning i mer än 90 dagar. Ersättning bör inte heller utges om den försäkrade är berättigad till andra former av stöd med anledning av nedsättningen i funktionsförmågan, såsom bilstöd till handikappade eller kommunal färdtjänst.

Regeringsrätten finner mot den angivna bakgrunden att S.P:s funktionshinder, som angavs ha en varaktighet om tre till sex månader, inte kan betraktas som endast tillfälligt. Med hänsyn härtill och då annat inte framkommit än att också övriga förutsättningar för färdtjänst var uppfyllda har S.P., såsom kammarrätten funnit, varit berättigad till färdtjänst. Överklagandet skall således avslås.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredraget 2007-03-21, föredragande Lif, målnummer 1704-06