Regeringsrätten referat RÅ 2007 ref. 69

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2007 ref. 69
Målnummer
7040-06
Avdelning
1
Avgörandedatum
2007-11-12
Rubrik
Bygglov för ett mobilteletorn och två teknikbodar i ett naturreservat har ansetts strida mot föreskrifterna för reservatet.
Lagrum
•  8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10)
•  7 § naturvårdslagen (1964:822)
Rättsfall
•  EG-domstolens dom i mål C-98/103 (kommissionen mot Tyskland, REG 2006 s. I-53)
•  EG-domstolens dom i mål C-6/04 (kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2005 s. I-9017)

Byggnadsnämnden i Mölndals kommun beslutade den 20 augusti 2003 att bevilja bygglov för ett 42 meter högt mobilteletorn och två teknikbodar på fastigheten Högsered 1:3. D.A. m.fl. överklagade beslutet hos Länsstyrelsen i Västra Götalands län, som biföll överklagandet och upphävde bygglovet.

Telenor Sverige AB, tidigare Vodafone Sverige AB, (bolaget) överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att länsrätten skulle fastställa byggnadsnämndens beslut om bygglov samt anförde bl.a. följande. Att 3G-utbyggnaden tjänar ett allmännyttigt ändamål är uppenbart med hänsyn till den stora spridning mobiltelefonin har fått. Det framgår också av de licensvillkor som bolaget har fått av staten. En stor del av invånarna i landet och i det aktuella området använder mobiltelefon och har anspråk på de goda förbindelser som en telemast avser att tillgodose.

D.A. m.fl. ansåg att länsrätten skulle avslå överklagandet och anförde följande. Anläggningen hör inte hemma i ett naturreservat som är avsatt för friluftsliv, särskilt som byggförbud gäller. Det finns också en befogad rädsla för strålningen. Mobilteletornet kommer inte att stå i utkanten av reservatet utan mitt i. Det är viktigt att skydda reservatet och ett bifall till överklagandet kan leda till att det byggs fler master. Man måste se till syftet med naturreservatet, vilket är att bevara ett grönområde för rekreation. I detta ligger krav på ostördhet, vackra utsikter och att bevara landskapbilden. Masten kommer att synas och är ett onaturligt inslag i naturen.

Länsrätten höll muntlig förhandling och syn i målet.

Länsrätten i Göteborg (2004-09-15, ordförande Sahlsten) yttrade: Fastigheten Högsered 1:3 omfattas vare sig av detaljplan eller områdesbestämmelser. Länsstyrelsen förklarade emellertid den 29 oktober 1973 vissa delar av det s.k. Sandsjöbackaområdet (bl.a. fastigheten Högsered 1:3 inklusive samfälligheter) som naturreservat. Området har vidare av regeringen föreslagits ingå i det europeiska ekologiska nätverket Natura 2000. – Marken skall användas för ändamål den är mest lämpad för med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Också bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, MB, skall tillämpas (jfr 2 kap. 1 § första och andra styckena plan- och bygglagen (1987:10), PBL). – Markområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av natur-eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön (jfr 3 kap. 6 § första och andra styckena MB). – Anläggningen, bestående av en fackverksmast och två teknikbodar, är lokaliserad inom riksintresse för naturvård och friluftsliv i naturreservatet Sandsjöbacka, vilket har avsatts för den vetenskapliga naturvården och för friluftslivet och föreskrifterna har utformats för att bevara områdets natur- och kulturvärden och landskapsbilden. – Av det beslut varigenom vissa delar av Sandsjöbackaområdet förklarades som naturreservat (reservatsbeslutet) framgår av föreskrifterna att nybyggnad för annat ändamål än jordbruk och skogsbruk är förbjudet (A 1). Framdragande av luftledning som kräver resande av mer än två stolpar får inte ske utan länsstyrelsens tillstånd (A 7). I kommersiellt hänseende får marken användas endast för åkerbruk, boskapsskötsel och därmed jämförligt ändamål ävensom skogsbruk med vissa inskränkningar (A 8). -Länsstyrelsen har i samråd den 3 juni 2003 förklarat sig beredd att godta lokaliseringen från allmän naturvårdssynpunkt. Mast som varaktigt tas ur bruk skall demonteras om inte länsstyrelsen medger annat. Länsstyrelsen har i skälen för beslutet anfört bl.a. att antalet master i landskapet, bl.a. med hänsyn till landskapsbilden, bör vara så litet som möjligt. Det är därför angeläget att utbyggnaden av master så långt som möjligt samordnas mellan de olika mobiltelefonföretagen. Den nu aktuella masten behövs enligt vad som uppgivits för att uppnå erforderlig täckning i området. Under rådande omständigheter och med tanke på att masten och teknikboden lätt kan demonteras varvid påverkan på platsen blir försumbar var länsstyrelsen beredd att godta den planerade lokaliseringen. Uppförandet av en mast i det planerade området bedömdes inte på ett betydande sätt påverka miljön inom Natura 2000-området, varför tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB inte ansågs krävas. – Begreppet "nybyggnad" i reservatsbeslutet har ingen aktiv förekomst i PBL. Begreppet faller tillbaka på den tidigare byggnadslagen (1947:385) och byggnadsstadgan (1959:612). 75 § byggnadsstadgan innehöll en legaldefinition på begreppet nybyggnad, som avgränsade t.ex. vilka åtgärder som var förbjudna inom ett område med nybyggnadsförbud enligt byggnadslagen. Definitionen gick tillbaka på en kunglig kungörelse från år 1908 som kompletterade 1907 års stadsplanelag. Till nybyggnad hänfördes först och främst uppförande av en helt ny byggnad. Vad som menades med "byggnad" överläts till rättspraxis. Uppförande av en båtkran har sålunda i äldre rätt inte ansetts hänförligt till nybyggnad (RÅ79 2:27). Uppförande av radio- eller telemaster eller torn räknas i PBL som annan anläggning än byggnad (8 kap. 2 §). Den i målet aktuella masten kan sålunda inte hänföras till vad som avsetts med "nybyggnad". De två små teknikbodarna i plåt om vardera ca 9 kvm, skulle per definition kunna hänföras till byggnader, men bildar i sig inga hemfridszoner och kan inte i sig påverka det fria natur- och friluftslivet i reservatet. Sammantaget är det således tveksamt huruvida reservatsföreskrifterna i sig hindrar uppförandet av anläggningen. Åtgärden har vid samrådet inte heller bedömts på ett betydande sätt påverka miljön inom Natura 2000-området. – Sammantaget anser länsrätten att masten och teknikboden inte på ett påtagligt sätt är ägnade att skada natur- och kulturmiljön och det ovan nämnda riksintresset.- Placering och utformning skall ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och med hänsyn till natur-och kulturvärdena på platsen (3 kap. 1 § PBL). – Det är givet att placering av master, torn, vindkraftverk och liknande anläggningar som "sticker upp" i landskapsbilden också påverkar densamma. Om denna påverkan inte kan accepteras skulle dessa anläggningar inte kunna uppföras på någon plats. En vägning måste göras av påverkan på landskapet i förhållande till den nytta som tillförs. – Vid synen och den muntliga förhandlingen betonade bolaget vilken betydelse mobilteletornet kommer att få för räddningstjänst och andra viktiga samhällsfunktioner. Här kan noteras att en bred kraftledning, som tillkom innan reservatsbeslutet, sträcker sig genom området och utgör ett dominerande inslag. En viss utbyggnad/förändring av kraftledningen, som är av betydelse för energiförsörjningen inom en stor del av området, är för övrigt förutsatt redan i reservatsbeslutet (jfr A 7). – Anläggningen skall uppföras på en bergsklack på fastigheten. Vegetationen består av lövskog (ek och björk), mossa, ljung och blåbärsris som i minimal omfattning kommer att beröras av åtgärden. Transport av mast och bodar kommer att ske med hjälp av helikopter och inga transporter till mastområdet kommer att ske med markbundna fordon. Inte heller någon försörjningsväg är planerad. Marken kommer i framtiden att kunna återställas. Med hänsyn härtill, till att alternativa lokaliseringar förgäves har sökts, till att samlokalisering har skett och till att masten behövs för att uppnå tillräcklig täckning i området, anser länsrätten att lokaliseringen av anläggningen till det aktuella området kan accepteras. – Såvitt avser risken för strålning delar rätten länsstyrelsens uppfattning och att masten från den aspekten inte kan orsaka sådana betydande olägenheter att hinder mot bygglov föreligger enligt 3 kap. 2 § PBL. – Länsrätten anser att mobilteletornet, med hänsyn till hur området ser ut, inte strider mot 2 kap. eller 3 kap. PBL. Hinder för bygglov föreligger då inte och överklagandet skall bifallas. – Länsrätten upphäver länsstyrelsens beslut, i följd varav byggnadsnämndens beslut skall gälla.

D.A. m.fl. överklagade hos kammarrätten och yrkade att bygglov inte skulle beviljas. De anförde i huvudsak följande. Andemeningen i föreskriften för naturreservatet är tydlig. Området skall skyddas från exploatering och störande inslag i naturmiljön. Föreskriften skrevs i början av 1970-talet, då man inte kunde förutse utvecklingen inom mobiltelefonin. Inte heller fanns formuleringarna om mobilteletorn som nu finns i dagens PBL. Det innebär att de som skrev reservatsföreskrifterna inte hade någon rimlig möjlighet att skydda reservatet mot byggnation av just mobilteletorn. Även om 3G-telefoni kan vara till nytta för enskilda personer är det ett kommersiellt intresse som saknar statligt åläggande och tillhör inte de näringar som är tillåtna i reservatet. Det finns inte något krav från staten när det gäller täckning i ett naturreservat. Däremot är naturreservatet av uttalat riksintresse. Det är också utsett till Natura 2000-område. Uppförandet av ett 42 meter högt mobilteletorn strider mot avsikten i reservatsbeslutet att bevara mäktiga utsikter. Hänsyn är inte tagen till synlighet i reservatet som helhet. Masten kommer att synas från flera håll. Eftersom detta är ett friluftsområde med vandringsleder är det inte endast synlighet från vägen som är av betydelse.

Bolaget ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde följande. Sakägarnas intresse av att slippa en förändring av landskapsbilden kan anses vara viktigt men måste ställas mot det allmänna intresset av att 3G-telefonin byggs ut i den takt och omfattning som statsmakterna bestämt. Det har stor betydelse att det rör sig om en verksamhet påbjuden av staten och att verksamheten är av stort allmänt intresse. Det är därför inte relevant huruvida utvalda bolag kan anses som kommersiella eller inte. IT- och telekommunikationsindustrin utgör en väsentlig del av Sveriges moderna ekonomi och det är viktigt att den får gynnsamma tillväxtförutsättningar. Detta är i sin tur beroende av hur landet i sin helhet lyckas med att på ett framgångsrikt sätt utvecklas till en ledande högteknologisk region i Europa. Etablerandet av s.k. 3G-master är ett grundläggande led i denna teknologiska övergång och torde således ur allmän synpunkt bedömas som mycket betydelsefullt vid avvägning mot andra åberopade föreskrifter. Eftersom naturreservatsföreskriften är cirka 30 år gammal och man då inte kunnat förutse teknikutvecklingen måste en bedömning göras utifrån dagens förhållanden. Platsen för masten är svårtillgänglig. Tät vegetation och topografin gör att masten exponeras mycket litet i närområdet. Utbyggnaden skall ses som stort riksintresse och skall här inte betraktas som kommersiell. Masten är avsedd att täcka de boende runt reservatet, inte själva reservatet.

Kammarrätten höll muntlig förhandling och syn i målet.

Kammarrätten i Göteborg (2006-10-19, Bodin, Hansson, referent, Thorell) yttrade: Kammarrätten har vid syn på den tilltänkta platsen för masten konstaterat att den kommer att placeras på en bergstopp och bli omgiven av tät vegetation. Även med beaktande av vad som förekommit i kammarrätten instämmer kammarrätten i länsrättens bedömning och ändrar därför inte den överklagande domen.

D.A. m.fl. överklagade kammarrättens dom och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle fastställas. De anförde i huvudsak följande. Meningen med Sandsjöbacka naturreservat, som tillika är ett Natura 2000-område, är tydlig. Området skall skyddas mot exploatering och störande inslag i naturmiljön, oberoende av om det är hus, vägar, elstolpar eller mobilteletorn. När föreskrifterna för reservatet tillkom i början av 1970-talet fanns inte mobilteletorn. Detta jämte oförmågan att förutse teknikutvecklingen innebär att de som skrev föreskrifterna inte hade någon möjlighet att skydda reservatet mot byggnation av just sådana torn. Marken kan inte genom uppförandet av ett mobilteletorn anses användas för det ändamål som den är mest lämpad för. Bolaget uppger att de vill täcka den växande bebyggelsen i närheten av den aktuella masten. Eftersom det är förbud mot nybyggnation i reservatet och det inte finns några obebyggda tomter i närheten kan detta inte vara något skäl för att placera mobilteletornet på platsen i fråga. Beviljande av bygglov i naturreservatet öppnar för att det i framtiden kan komma att byggas fler master i reservatet, bl.a. på grund av befolkningsökningen utanför reservatsområdet.

Bolaget bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. att naturreservatets gränsdragning och topografi gjorde att bolaget, för att ge boende den täckning som krävs, inte hade något annat val än att söka bygglov med den nu aktuella placeringen.

Byggnadsnämnden bestred bifall till överklagandet.

Regeringsrätten (2007-11-12, Nordborg, Eliason, Stävberg, Kindlund, Jermsten) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 8 kap. 12 § PBL skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. PBL, inte skall föregås av detaljplaneläggning, inte strider mot områdesbestämmelser och uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§ PBL.

Av 2 kap. 1 § PBL framgår bl.a. att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I ärenden om bygglov skall bestämmelserna i 3 och 4 kap MB tillämpas.

Av 3 kap. 6 § MB framgår att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

Frågan i målet är om bygglov kan beviljas för ett 42 m högt mobilteletorn och två teknikbodar om cirka 9 kvm vardera på fastigheten Högsered 1:3. Fastigheten omfattas inte av detaljplan eller områdesbestämmelser men är belägen i ett område som utgör naturreservat, Sandsjöbacka naturreservat. Delar av reservatet utgör också ett s.k. Natura 2000-område.

Det främsta syftet med Natura 2000-området är att bevara dess värden för vissa arter enligt rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar. Direktivets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom bl.a. bestämmelserna i 4, 7 och 8 kap. MB.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har den 15 augusti 2005 fastställt en bevarandeplan för området av vilken bl.a. framgår att bevarandemålet för området är att upprätthålla gynnsamma häckningsförhållanden för vissa utpekade fågelarter genom att bevara arternas livsmiljöer i tillräcklig omfattning. Som exempel på vad som kan påverka området negativt nämns avverkning och exploatering av inventerade livsmiljöer för utpekade fågelarter. I bevarandeplanen anges vidare att det är tveksamt om reservatsföreskrifterna lever upp till målsättningen med Natura 2000-området.

Enligt 7 kap. 28 a § MB krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område.

EG-domstolen har beträffande kriteriet ”kan påverka miljön på ett betydande sätt” uttalat att en särskild bedömning av ett projekts miljökonsekvenser skall göras om det är sannolikt eller om det finns en risk för att projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området. Med hänsyn särskilt till försiktighetsprincipen anses en sådan risk föreligga när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området (EG- domstolens dom i mål C-98/03, kommissionen mot Tyskland, REG 2006 s. I-53, punkt 40, och i mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2005 s. I-9017, punkt 54).

Länsstyrelsen har vid samråd enligt 12 kap. 6 § MB den 3 juni 2003 bedömt att uppförande av ett mobilteletorn och teknikbodar inte kommer att påverka miljön inom Natura 2000-området på ett betydande sätt och att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB följaktligen inte krävs. Det framgår dock inte hur länsstyrelsen kommit fram till denna slutsats. Det finns inte heller något underlag i länsstyrelsens akt som belyser åtgärdens inverkan på miljön.

Dåvarande Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län beslutade den 29 oktober 1973 enligt 7 § naturvårdslagen (1964:822) att Sandsjöbackaområdet skall utgöra naturreservat. Av föreskrifter i bilaga C till beslutet framgår bl.a. att nybyggnad och anordnande av upplag för annat ändamål än jordbruk och skogsbruk är förbjudet. Framdragande av luftledning som kräver resande av mer än två stolpar får inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. I kommersiellt hänseende får marken enligt föreskrifterna användas endast för åkerbruk, boskapsskötsel och därmed jämförligt ändamål ävensom skogsbruk med vissa inskränkningar.

Utgångspunkten i föreskrifterna är således att nybyggnad och kommersiell användning av marken är förbjuden utom i vissa särskilt angivna fall. Även en sådan åtgärd som resande av luftledning, som är till nytta för allmänheten, kräver särskilt tillstånd. Vid tillkomsten av föreskrifterna fanns ännu inte tekniken med mobilteletorn och uppförande av sådana torn kunde följaktligen inte beaktas vid utformningen av föreskrifterna. Med hänsyn till ändamålet med reservatet och syftet med föreskrifterna samt den kategori av undantag som medger användning av marken får, enligt Regeringsrättens mening, uppförandet av mobilteletornet och teknikbodarna dock anses strida mot föreskrifterna.

Mot bakgrund av vad som anförts kan bygglov för mobilteletornet och teknikbodarna inte ges. Kammarrättens och länsrättens domar skall därför upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar och fastställer länsstyrelsens beslut.

Föredraget 2007-10-18, föredragande Nilsson, målnummer 7040-06