Regeringsrätten referat RÅ 2008 ref. 36

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2008 ref. 36
Målnummer
4854-07
Avdelning
1
Avgörandedatum
2008-03-14
Rubrik
Ett regeringsbeslut som innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter kan rättsprövas på ansökan av den enskilde oberoende av om denne varit part i ärendet hos regeringen.
Lagrum
•  Artikel 6.1 europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1994:1219)
•  1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut
•  3 kap. 2 § samt 5 kap. 18 § och 28 § plan- och bygglagen (1987:10)
Rättsfall
•  RÅ 2002 ref. 58
•  RÅ 1999 not. 174
•  RÅ 2006 not. 109
•  RÅ 2007 not. 80 (Regeringsrättens dom den 4 juni 2007 i mål nr 543-07)

Byggnadsnämnden i Halmstads kommun beslöt den 22 mars 2006 att genom enkelt planförfarande anta detaljplan (ändring av stadsplan) för Expeditören 13, S:t Nicolai i Halmstad. Gällande detaljplan innebar bl.a. att det på aktuellt område fick finnas friliggande bostadsbebyggelse i två våningar med högst två lägenheter. Den nu antagna detaljplanen syftade bl.a. till att komplettera planbestämmelserna så att en boendeenhet för boende med psykiska problem gjordes möjlig på platsen genom en ombyggnad till högst sex separata lägenheter och en gemensamhetslokal.

Byggnadsnämndens beslut överklagades hos länsstyrelsen av bl.a. G.A. samt J.L.C., L.B., H.L. och I.B. Senare överklagades beslutet även av A.D. Klagandena anförde bl.a. att handläggningen varit felaktig då kommunen använt sig av ett enkelt planförfarande utan någon konsekvensbeskrivning, att beslutet tagits mot de omgivandes vilja, att lokaliseringen var olämplig med hänsyn till trafikförhållanden, handikappanpassning och de vårdkrävande hyresgäster som skulle bo på vårdenheterna samt att hänsyn inte tagits till den allmänna oron för risker angående säkerhet och trygghet som klagandena gett uttryck för.

Länsstyrelsen i Hallands län avslog i två skilda beslut den 30 oktober och den 24 november 2006 överklagandena och anförde, med i allt väsentligt likartade motiveringar för sina båda beslut bl.a. följande. Detaljplaneområdet är beläget söder om länssjukhuset i spetsen på ett triangulärt kvarter. I norr gränsar det till Lasarettsvägen och i söder till Magnus Stenbocks väg i Halmstads kommun. – Översiktsplan 2000 antagen av kommunfullmäktige 2002-04-25 anger område för befintlig tätortsbebyggelse. Planarbetet har bedrivits i enlighet med reglerna i 5 kap. 28 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, s.k. enkelt planförfarande genom ändring av gällande detaljplan. – Länsstyrelsen har för rubricerad detaljplan den 24 februari 2006 beslutat att någon prövning enligt 12 kap. 1 § PBL inte skall ske. – Länsstyrelsen har funnit att det inte kan befaras att planbeslutet innebär att – 1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses – 2. en samordning inte skett av mellankommunala mark- och vattenfrågor, – 3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas eller – 4. en bebyggelse enligt planen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. – Länsstyrelsens bedömning – PBL bygger bl. a. på principen om kommunal självbestämmanderätt i frågor, som rör hur marken inom kommunen skall användas och miljön utformas. Länsstyrelsen bevakar dock att frågor om riksintressen, mellankommunal samordning, miljökvalitetsnormer samt hälsa och säkerhet tillgodoses, i första hand under samrådsförfarandet men ytterst också genom den eventuella prövning av kommunens antagandebeslut, som Länsstyrelsen kan besluta om enligt 12 kap. 1 § PBL. – En grundregel är att viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad och utveckling inte skall kunna ändras genom att enskilda överklagar kommunens beslut att anta en detaljplan. Enskilda sakägare och andra intressenter skall alltså normalt inte kunna åberopa olika allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut upphävt eller omprövat. Den omständigheten att man bor eller äger en fastighet inom eller i anslutning till ett planområde innebär inte att man tillerkänns avgörande möjligheter att styra över kommunens utveckling och avgöra hur olika allmänna intressen skall vägas mot varandra. Överklaganden från enskilda skall i princip bara kunna avse frågor som är av betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare/boende inom eller i anslutning till planområdet. I många fall kan dock frågor som är av betydelse för den enskilde sammanfalla med allmänna och övergripande intresseavvägningar. – Ett överklagande kan givetvis avse alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som överklagandet gäller. Länsstyrelsens prövning av överklagade detaljplaner inriktas dock i första hand på avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen, eller mellan motstående enskilda intressen samt – om det ifrågasätts – på att kommunen handlagt planärendet på ett formellt riktigt sätt. – Länsstyrelsen ändrar normalt inte i någon väsentlig mån kommunala markanvändningsbeslut och gör med anledning av överklaganden mycket sällan några väsentligt annorlunda bedömningar i fråga om exploateringsgrad, tillgång till service, trafiksystemets standard och andra liknande kvalitetsfrågor än vad kommunen gjort. – I 1 kap. 1 § PBL anges att "Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer." – I 1 kap. 2 § PBL stadgas att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (det s.k. kommunala planmonopolet). – I 1 kap. 5 § PBL anges att vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. – I 2 kap. 1 § PBL anges att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. – I 2 kap. 3 § PBL anges att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice, möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar. – I 3 kap. 1 § PBL anges att byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg, som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. – I 3 kap. 2 § PBL anges att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. – I 5 kap. 18 § PBL (nuvarande lydelse) anges att detaljplanen skall grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. – När detaljplanen upprättas skall bestämmelserna i 6 kap. 11-18 och 22 §§ miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken. – 1 13 kap. 8 § första stycket PBL anges att den myndighet som har att pröva överklagandet av ett beslut att anta en detaljplan antingen skall fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. – Syftet med nu aktuell plan är att komplettera planbestämmelserna så att en boendeenhet för boende med psykiatisk problematik möjliggöres. En boendeenhet för sex personer innehållande sex enskilda lägenheter med ett gemensamt utrymme planeras. – Planförslaget är lokaliserat i spetsen av ett triangelformat villakvarter med sjukhusområdet öster och nordost om området. Psykiatrins öppenvårdsenhet är förlagd på Bergsgatan i östra delen av kvarteret. Psykosrehabteamet utgår från lokal vid Magnus Stenbocks väg. Även övrig sjukvård ligger nära. – Kommunen har skyldighet att ordna bostäder åt alla invånare. I detta fall står socialnämnden som huvudman för boendet. Inom ramen för biståndsprövning kommer socialnämnden att bedöma lämplighet och ändamålsenlighet visavi den enskildes behov i form av boende. Denna bedömning och prövning syftar till att försöka se till att den enskilde erhåller insatser som är relevanta i förhållande till hans/hennes behov. – Länsstyrelsen finner att kommunens antagandebeslut, vad avser allmänna intressen, ligger inom ramen för det handlingsutrymme som PBL ger kommunen. – Vid en avvägning mellan enskilda intressen måste alltid tillses att planläggningen inte medför sådana betydande olägenheter för omgivningen eller sådana inskränkningar i nyttjande av fastigheten att enskilda intressen blir kränkta. Omständigheter som därvid normalt tillmäts betydelse är om planen kan medföra påtagligt försämrade utsikts-, ljus eller nyttjandeförhållanden. Även olägenheter från en byggnads/anläggnings tilltänkta användning i form av luftföroreningar, buller, skakningar, ljus eller andra liknande störningar som inte är helt tillfälliga skall tillmätas betydelse. Det måste dock finnas konkreta omständigheter som talar för att en störningsrisk är för handen. – Enligt 5 kap. 29 § PBL antas detaljplanen av kommunfullmäktige. Fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. – Kommunfullmäktige i Halmstads kommun har delegerat till byggnadsnämnden att anta detaljplaner då bestämmelserna om enkelt planförfarande i 5 kap. 28 § PBL får tillämpas. – Enligt 5 kap. 28 § PBL får reglerna om s.k. enkelt planförfarande användas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §. – Länsstyrelsens bedömning är att planförslaget är av begränsad betydelse. Förutsättningar att kunna delegera till kommunstyrelse eller byggnadsnämnd att anta planförslaget enligt 5 kap. 29 § finns. Planförslaget är inte av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt. Enligt kommentarerna till plan- och bygglagen (Didón m.fl.) har delegationsfrågan varit föremål för prövning med anledning av såväl ansökan om rättsprövning hos Regeringsrätten som ordinära överklaganden i ett flertal fall hos regeringen. Rättsfallen indikerar att aktuellt planförslag kan tolkas vara av begränsad betydelse. Planförslaget omfattar endast en tomt som enligt gällande detaljplan kan bebyggas med två bostäder och nu ändras till sex bostäder med ett gemensamt utrymme. Planförslaget bedöms inte påverka de särskilda hushållningsbestämmelserna enligt 4 kap. miljöbalken. Planförslaget saknar även betydelse för en bredare allmänhet och planförslaget bedöms vara förenligt med kommunens översiktsplan. – Länsstyrelsen finner att kommunen har utökat samrådskretsen till boende i omgivningen som kan anses berörda. Ett väl besökt samrådsmöte har hållits där information om planändringen har ägt rum. Sakägarkretsen är mera omfattande än i ett normalt planförfarande. – Länsstyrelsen finner även att Landstinget har blivit hört varför kommunen har uppfyllt samrådsplikten enligt PBL. – I nuvarande lydelse av 5 kap. 18 § PBL anges i vilka situationer en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Kravet på miljöbedömning enligt reglerna i 6 kap. 11-18 och 22 §§ miljöbalken infördes den 21 juli 2004. – "Miljökonsekvensbeskrivningen skall utgöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser". I detta planförslag krävs ingen miljökonsekvensbeskrivning. Den konsekvensbeskrivning som klagandena åsyftar är sannolikt av en annan art och tillhör inte ett förslag till ändring av en detaljplan. – Länsstyrelsen finner inte att PBL förhindrar kommunen att besluta om planändring med stöd av delegation endast på den grunden att ursprungsplanen antagits av kommunfullmäktige. Skäl att upphäva beslutet på den grunden saknas således. – I 2 kap. 1 och 3 §§ PBL anges att lokaliseringen skall vara lämpad för ändamålet. Enligt socialnämndens bedömning är i synnerhet närheten till sjukhuset och allmänna kommunikationer en lämplig lokalisering. Länsstyrelsen gör ej någon annan bedömning. (Jfr regeringsbeslut In 96/2769/PL.) – Av 3 kap. 2 § PBL framgår att byggnader skall placeras så att deras avsedda användning inte på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. – Den allmänna oro, otrygghet, risker för uppblossande aggressivitet, oprovocerat våld och pyromandåd som de klagande framför som en fara och betydande olägenhet framgår tydligt. – Möjligheten att i dag råka möta någon av de framtida boende i klagandenas omgivning är sannolikt stor, då Psykiatrin ligger i närheten. Klagomål på otrygghet och överfall tas inte upp som problem med dagens förhållanden. – Enligt uppgift från såväl socialförvaltning som de tidningsartiklar som bifogats överklaganden är den stora bristen på boende och vård skäl till att de framtida hyresgästerna har svårt att tillgodogöra sig rehabilitering. Av detta skäl är en boendeenhet ett stort steg framåt för att öka övervakning av medicinering, avvikande beteende och drogmissbruk samt för att minska riskerna för fortsatt missbruk. – Länsstyrelsen kan inte finna skäl för att trafiksituationen markant försämras för de klagande eller de blivande hyresgästerna genom att planförslaget antas. – Handikappanpassning anges sällan som planbestämmelse utan inryms i bygglov. Planen är avsedd för boende och ej för allmän, offentlig verksamhet. Vid behov sker individuell anpassning till hyresgästen. – Att planen antagits mot omgivande boendes vilja medför inte skäl för Länsstyrelsen att upphäva beslutet. Kommunen har skyldighet att informera och samråda med omgivande sakägare, men det s.k. planmonopolet tillhör kommunen. – Länsstyrelsen finner vid en samlad bedömning att planförslaget uppfyller bestämmelserna i PBL – 2 kap. 2-4 §§ om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning, 1 kap. 5 § om att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas, 5 kap. 2 § om att kommunen vid utformning av en detaljplan skall ta skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. – Med hänsyn till de förutsättningar som gäller för området bedömer länsstyrelsen att planförslaget ligger inom ramen för det handlingsutrymme som PBL ger kommunen. – Länsstyrelsen konstaterar att förslaget inte står i strid mot kommunens översiktsplan eller omfattas av riksintressen. Länsstyrelsen finner även i övrigt att förslaget uppfyller bestämmelserna i 1, 2 och 5 kap. PBL. – Länsstyrelsen finner även att de tänkta bostäderna enligt detaljplanen inte strider mot omgivningskraven i 3 kap. 2 § PBL vad avser betydande olägenhet eller fara för omgivningen. – Länsstyrelsen har prövat både allmänna och enskilda intressen och bedömer sammantaget att enskilda intressen inte kränks i sådan mån att förslaget därför inte kan godtas. Överklagandena skall därför avslås.

G.A. och A.D. m.fl. – men inte J.L.C., L.B., H.L och I.B. – överklagade länsstyrelsens beslut hos regeringen och anförde bl.a. följande. Det finns en stor rädsla och osäkerhet bland grannar och föräldrar beträffande det planerade boendet för psykiskt sjuka personer med dubbeldiagnos. Fastigheten ligger i anslutning till ett flitigt använt rekreations- och motionsområde och närheten till det planerade gruppboendet kommer att upplevas skrämmande för många motionärer. Verksamheten bör flyttas till en mer lämplig plats eftersom det är mycket olämpligt att placera personer med dubbeldiagnos på den aktuella fastigheten med tanke på dess geografiska läge i centrala staden med närhet till droger, alkohol m.m. Det saknas en oberoende konsekvensutredning, som styrker eller avfärdar majoritetens beslutsunderlag. En utredning vad gäller skyddsbestämmelserna och dess konsekvenser för den aktuella fastigheten och dess eventuellt nya funktion bör göras. Antagandebeslutet ligger inte inom ramen för det handlingsutrymme PBL ger kommunen. Ärendet har handlagts som ett enkelt planförfarande i strid med 5 kap. 28 § PBL. Enkelt planförfarande får inte användas eftersom detaljplanen inte är av begränsad betydelse, inte saknar intresse för allmänheten och inte är förenlig med översiktsplanen. Det är av stor betydelse och intresse för kringboende och en bredare allmänhet att endast sex personer kommer att påverka säkerhet, trygghet och välbefinnande för en hel stadsdel samt för alla som nyttjar grönområdet, rekreationsområdet med motionsslingor, lekplatser, sporthall och gymanläggning som ligger i direkt anslutning till boendet. Någon miljökonsekvensbeskrivning har inte gjorts. – A.D. anförde därutöver att kommunen har slarvat med fastighetsförteckningen. Kommunen borde vid ett eventuellt genomförande av detaljplanen primärt åläggas att investera eller garantera fastighetsägarna adekvat skydd eller lösa in berörda fastigheter. Hon gör anspråk på ersättning vid detaljplanens eventuella genomförande med hänvisning till 5 kap. 28 a § PBL. – G.A. ställde dessutom ett antal frågor om kommunens utredningar avseende projektet.

Regeringen (Miljödepartementet, 2007-06-20) som tog upp ärendet till prövning i sak på talan av bl.a. G.A. och A.D. yttrade: Regeringen har i aktuellt ärende endast att pröva det nu överklagade planbeslutet mot bakgrund av bestämmelserna i PBL. Regeringen har därvid att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet. Frågor som rör anspråk på ersättning och inlösen av fastigheter får prövas i annan ordning. – Av handlingarna framgår att byggnadsnämndens beslut innebär att planbestämmelserna ändras bl.a. genom att område betecknat med B får användas för bostadsändamål där boendeenhet tillåts. Bestämmelsen i gällande plan att byggnaden får inrymma två bostadslägenheter och ytterligare en bostadslägenhet där byggnadsnämnden så prövar lämpligt ändras genom det aktuella planbeslutet till att byggnad får innehålla högst sex lägenheter. Skyddsbestämmelser införs dessutom för byggnaden. – Det aktuella planärendet har av kommunen handlagts enligt reglerna om enkelt planförfarande. Som förutsättningar för ett sådant förfarande anges i 5 kap. 28 § PBL att förslaget till detaljplan bl.a. är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten. – Regeringen konstaterar att planbeslutet endast innebär en begränsad ändring avseende befintlig byggnad jämfört med gällande plan. Det aktuella planbeslutet ändrar inte pågående markanvändning – bostadsändamål. I planen kan inte regleras vilka som skall bo på fastigheten eller vilken eventuell vårdverksamhet som ska bedrivas där. Förändringarna av planen som sådan får enligt regeringens bedömning anses vara av begränsad betydelse och sakna intresse för allmänheten. Regeringen finner därför att tillämpningen av enkelt planförfarande i ärendet kan godtas. – Regeringen finner vidare att det underlag som utarbetats under planarbetet är tillräckligt för bedömningen av konsekvenserna för omgivningen. Regeringen finner inte att det framkommit att planen medför sådan miljöpåverkan att det varit nödvändigt att upprätta en särskild miljökonsekvensbeskrivning. Det har inte heller framkommit, enligt regeringens mening, att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. – Vid prövningen av ärendet i övrigt finner regeringen att de ändrade planbestämmelserna inte i sig kan anses innebära sådana olägenheter för de klagande att planbeslutet av det skälet inte kan godtas. Vad de framfört om vald lokalisering utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklagande skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att vad de anfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena avslås.

G.A. och A.D. m.fl., nu även J.L.C., L.B., H.L. och I.B., ansökte hos Regeringsrätten om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Expeditören 13 har ett centralt läge i Halmstad och det är därför olämpligt att den byggs om till lägenheter för psykiskt sjuka med dubbeldiagnos. Lekplats, sporthall och gymanläggning ligger dessutom i direkt anslutning till fastigheten vilket också gör placeringen olämplig. Detta har inte beaktats i tillräcklig utsträckning vid handläggningen av ärendet. Beslutet strider också mot 3 kap. 2 § PBL, som bl.a. innebär en rätt för de kringboende att inte utsättas för fara och olägenheter. Vad de som bor i närområdet har anfört om rädsla och osäkerhet inför planerna på att psykiskt sjuka personer med dubbeldiagnos ska bo på fastigheten har inte heller beaktats i tillräcklig utsträckning. Verksamheten kommer vidare att påverka en stor del av Halmstads övriga invånare eftersom ett större rekreationsområde med motionsspår m.m. ligger nära fastigheten. Det var därför fel att handlägga ändringen av detaljplanen som ett enkelt planförfarande. Beslutet strider också mot artiklarna 6 och 8 i Europakonventionen.

Mot bakgrund av den i målet väckta frågan om vissa sökande, som inte fullföljt sin talan i planärendet hos regeringen eller i övrigt varit aktiva i ärendet hos regeringen, ägde rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut förordnades vid föredragning på en av Regeringsrättens avdelningar att målet skulle avgöras av Regeringsrätten i dess helhet.

Regeringsrätten (2008-03-14, Heckscher, Billum, Nordborg, Sandström, Eliason, Almgren, Dexe, Nord, Stävberg, Kindlund, Lundin, Fernlund, Brickman, Jermsten, Ståhl) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. J.L.C., L.B., H.L och I.B. har inte fört talan mot länsstyrelsens beslut hos regeringen. Inledningsvis uppkommer frågan om de ändå har rätt att ansöka om rättsprövning.

Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen.

Av lagrummet framgår att enskilda personer har rätt att hos Regeringsrätten ansöka om rättsprövning av regeringens beslut oberoende av om de varit parter i regeringsärendet. En förutsättning är dock att regeringsbeslutet innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Den detaljplaneändring som det klandrade regeringsbeslutet gäller får anses beröra samtliga sökande i detta mål på så sätt att beslutet innefattar en prövning av deras civila rättigheter. J.L.C., L.B., H.L. och I.B. har därför rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut.

Enligt 7 § rättsprövningslagen ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.

Av handlingarna i målet framgår bl.a. att den aktuella detaljplaneändringen medför att en fastighet som enligt den tidigare planen kunde bebyggas med två bostäder i stället kan bebyggas med sex bostäder med ett gemensamt utrymme. Syftet med detaljplaneändringen är att möjliggöra ett boende för personer med psykiska problem. Ändringen av planen har genomförts som ett enkelt planförfarande.

Enligt 5 kap. 28 § första stycket PBL får enkelt planförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten och är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 § PBL. Regeringsrätten finner att vad sökandena anfört inte visar att kommunen har varit förhindrad att tillämpa enkelt planförfarande vid utarbetandet av den nu aktuella detaljplanen.

De i målet i övrigt tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för skilda bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast.

Regeringsråden Wennerström, Hamberg, Knutsson och Stenman var skiljaktiga vad gäller frågan om rätten för dem som inte fört talan mot länsstyrelsens beslut hos regeringen att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut och anförde följande. Av 1 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen.

Enligt artikel 6 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans civila rättigheter eller skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Rättsprövningslagen tillkom ursprungligen (lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut) för att Sverige skulle uppfylla sina förpliktelser enligt denna artikel, men vid bestämmandet av lagens tillämpningsområde avvek man från konventionens terminologi. I stället för att använda konventionens grundläggande kriterium att ärendet skulle angå enskilds civila rättigheter eller skyldigheter valde man att – med referens till grundlagens regler om normgivning – föreskriva att ärendet ska röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen. Som förutsättning för rätten att ansöka om rättsprövning angavs vidare i 1988 års rättsprövningslag att endast den som varit part fick ansöka om rättsprövning medan i konventionen används uttrycket ”var och en”. I nu gällande rättsprövningslag har tillämpningsområdet kopplats till konventionens begrepp civila rättigheter och skyldigheter. Vidare har som en anpassning till de krav konventionen ställer på den svenska rättsordningen det hittillsvarande kravet på partsställning fått utgå. Avgörande för rätten att ansöka ska i stället vara om det klandrade beslutet innefattar en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter. Huruvida den enskilde intagit en formell ställning som part saknar betydelse (jfr prop. 2005/06:56 s. 12). Att märka är dock att utmönstrandet av kravet på partsställning utgör en anpassning inte bara till konventionens krav och begreppsapparat utan även innebär att den utveckling som partsbegreppet i 1988 års rättsprövningslag genomgått i rättspraxis nu också fått genomslag i lagstiftningen (se a. prop. s. 12). En praxis som dock inte innebar att enskild som i och för sig kunde anses som saklegitimerad i exempelvis ett planärende alltid kunde räkna med att få rättsprövning av ett regeringsbeslut där talan mot det underliggande planbeslutet fullföljts till regeringen av annan. I sammanhanget bör också beaktas att rätten till domstolsprövning i fråga om en enskilds civila rättigheter i förhållande till de krav konventionen uppställer inte heller är absolut. För att en konventionskränkning ska uppkomma i detta hänseende krävs i regel att den enskilde faktiskt utnyttjat de nationella rättsmedel som står till bud och inte frivilligt avstått från en domstolsprövning (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje upplagan 2007, s. 27 ff. och 178 f.). På motsvarande sätt följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer att den som är missnöjd med ett beslut men av olika skäl inte kommer att fullfölja en talan mot beslutet genom samtliga instanser i regel inte kan räkna med att få beslutet i ordinär ordning överprövat i sista instans (jfr RÅ 2002 ref. 58). När regeringen efter överklagande inte ändrar ett kommunalt planbeslut där länsstyrelsen i sin tur tidigare avslagit ett överklagande av det kommunala beslutet torde också regeringens prövning närmast omfatta en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter med avseende på dem som fullföljt sin talan hos regeringen. Den som i den situationen alltjämt är missnöjd med planbeslutet men som inte utnyttjat sin möjlighet att överklaga detta eller t.ex. saknat talerätt hos länsstyrelsen därför att vederbörande under utställningstiden inte framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda får då anses sakna möjlighet att få regeringsbeslutet rättsprövat. Annorlunda förhåller det sig när den enskilde saknat anledning att överklaga kommunens och länsstyrelsens beslut därför att det först är när regeringen ändrar planbeslutet som detta från den enskildes synpunkt inte kan godtagas. Den enskilde torde naturligtvis i den situationen ha rätt att få regeringsbeslutet rättsprövat utan hinder av att något deltagande i planprocessen tidigare inte förekommit (jfr Regeringsrättens dom den 4 juni 2007 i mål nr 543-07; se även RÅ 1999 not. 274 och RÅ 2006 not. 109). En ordning som innebär att den vars civila rättigheter och skyldigheter varit berörda av ett planbeslut alltid ska kunna ansöka om rättsprövning av ett regeringsbeslut i planärendeärendet när talan endast fullföljts till regeringen av annan berörd enskild framstår däremot som helt främmande och inte heller avsedd. En sådan ordning får också anses gå utöver vad konventionen kräver för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 6 i Europakonventionen.

I förevarande mål har som ovan nämnts J.C., L.B., H.L. och I.B. inte hos regeringen överklagat länsstyrelsens beslut att avslå deras överklagande av kommunens planbeslut. Regeringens nu klandrade beslut, som inte innebär någon ändring av länsstyrelsens beslut, kan därför inte anses innefatta en prövning av deras civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Deras ansökningar ska till följd härav enligt vår mening avvisas och målet i sak prövas med utgångspunkt från de ansökningar om rättsprövning som gjorts av övriga sökande. – Överröstade härutinnan är vi i övrigt ense med majoriteten.

Föredraget 2008-02-13, föredragande Liljeros, målnummer 4854-07