Regeringsrätten referat RÅ 2008 ref. 89

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2008 ref. 89
Målnummer
5104-07
Avdelning
2
Avgörandedatum
2008-12-10
Rubrik
Regeringsrätten har vid rättsprövning av regeringens beslut att fastställa järnvägsplan för del av Botniabanan funnit att frågan om järnvägens lokalisering blivit slutligt avgjord genom det tillåtlighetsbeslut om järnvägen som regeringen fattade den 12 juni 2003 (jfr RÅ 2004 ref. 108).
Lagrum
1 § och 6 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut
Rättsfall
•  RÅ 1993 ref. 97
•  RÅ 1994 ref. 39
•  RÅ 2004 ref. 108

Den 15 oktober 1999 överlämnade Banverket till regeringen en ansökan om tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken (MB) för att anlägga järnväg (Botniabanan) i en korridor inom Nordmaling och Umeå kommuner. I ansökningen redovisade Banverket ett antal alternativa sträckningar och förordade den av dessa som i järnvägsutredningen redovisats som alternativ Öst. Denna sträckning berörde områden inom Umeälvens delta som vid denna tid var eller senare skulle föreslås ingå i det europeiska nät av särskilda bevarandeområden eller särskilda skyddsområden, Natura 2000, som avses i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur (habitatdirektivet) och i direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och växter (fågeldirektivet). De Natura 2000-områden som berördes var Umeälvens delta (SE0810491) och Umeälvens delta och slätter (SE0810475).

Regeringen beslutade den 12 juni 2003 (M1999/4314/F/M, (slutligt) M2001/4060/F/M), efter att ha inhämtat Europeiska kommissionens yttrande, att tillåta byggandet av en ny järnväg inom den korridor som Banverket förordat. Beslutet om tillåtlighet var förenat med vissa villkor, bl.a. att Banverket skulle upprätta en plan för genomförandet av erforderliga kompensationsåtgärder för Natura 2000-områdena vid Umeälvens delta. Planen skulle redovisas för regeringen innan Banverket fastställde järnvägsplan för denna del av banan.

Sveriges Ornitologiska Förening och ett antal enskilda personer ansökte om rättsprövning samt yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. De anförde att beslutet stod i strid med flera nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser, bl.a. habitatdirektivet.

Regeringsrätten konstaterade i beslut den 1 december 2004 (RÅ 2004 ref. 108) att regeringens tillåtlighetsbeslut inte kunde anses innebära någon myndighetsutövning mot föreningen och att dess talan därför skulle avvisas i enlighet med bestämmelserna i den då gällande lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

När det gällde de enskilda sökandena anförde Regeringsrätten att det i det då aktuella skedet av planläggningsarbetet inte kunde avgöras vem som skulle anses som sakägare eftersom den exakta sträckningen av järnvägen skulle komma att fastställas först i järnvägsplanen. På grund av detta och då de som berördes av järnvägen på så sätt att de kunde anses vara sakägare hade möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av beslutet att fastställa järnvägsplanen fann rätten att de inte var behöriga att ansöka om rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet. Även deras ansökningar avvisades därför.

Banverket ansökte därefter hos Länsstyrelsen i Västerbottens län om tillstånd att anlägga Botniabanan inom Natura 2000-områdena och hos miljödomstolen om tillstånd att anlägga broar över Umeälven och Degernäsbäcken m.m. Den följande tillståndsprocessen har lett till att Miljööverdomstolen i dom den 6 december 2007 har gett Banverket tillstånd att på vissa villkor anlägga Botniabanan inom Natura 2000-områdena och bedriva järnvägstrafik på banan, att anlägga en järnvägsbro över Umeälven, att anlägga en järnvägsbro m.m. över Degernäsbäcken och att leda bort grundvatten från en ägovägsport. Högsta domstolen har den 9 maj 2008 beslutat att inte meddela prövningstillstånd i målen.

Den 12 juni 2005 fastställde Banverket järnvägsplanen för den i detta mål aktuella sträckningen Stöcke-Centrala Umeå. Beslutet överklagades av Degernäs samfällighetsförening och enskilda sakägare.

Regeringen (Näringsdepartementet, 2007-06-28) yttrade, efter att ha lämnat en redovisning för ärendet: Frågor rörande permanenta upplag prövas inte vid fastställelse av järnvägsplan och skall därför inte tas upp till prövning. – Regeringen finner beslutsunderlaget tillräckligt och några ytterligare utredningar är därför inte nödvändiga. – Beträffande järnvägens lokalisering beslutade regeringen den 12 juni 2003 att ge tillåtlighet för Botniabanan på sträckan Nordmaling-Umeå. Föreliggande järnvägsplan för den nya järnvägen på delsträckan Stöcke-Umeå C ryms inom den tillåtna korridoren. – Vad de klagande anfört beträffande ärendets handläggning utgör inte skäl att upphäva eller ändra Banverkets beslut. Beträffande järnvägsplanens innehåll finner inte regeringen skäl att göra en annan bedömning i sak än den Banverket gjort i ärendet. Regeringen finner inte heller att miljöbalkens regler i övrigt utgör skäl för regeringen att upphäva Banverkets beslut. Överklagandena i övrigt bör därför avslås. Regeringen prövar inte i överklagningsärendet upptagna frågor rörande upplag. – Regeringen avslår överklagandena i övrigt.

I ansökan om rättsprövning av regeringens beslut yrkade 27 sökande att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. Sökande 1-23 och 26-27 yrkade också att Regeringsrätten, om rätten inte kände sig övertygad om hur habitatdirektivet skulle förstås, skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen.

Till stöd för sin talan anförde sökandena bl.a. följande. Beslutet strider mot 1 kap. 1 § andra stycket, 2 kap. 6 § första stycket och 7 kap. 28-29 §§ MB. Det strider vidare mot artikel 6 i habitatdirektivet och därmed också mot fågeldirektivet. – Enligt Europakonventionen har var och en rätt till prövning i domstol av sina medborgerliga rättigheter. Sökandenas rättigheter berörs av den planerade järnvägsdragningen men den grundläggande frågan om den valda sträckningens förenlighet med 7 kap. 29 § MB och habitatdirektivet har, trots flera beslutsprocesser, ännu inte prövats i domstol. Regeringsbeslutet innehåller ingen analys av alternativ till den valda sträckningen av järnvägen utan hänvisar till regeringens tillåtlighetsbeslut den 12 juni 2003. Eftersom sökandena vägrades rättsprövning av 2003 års regeringsbeslut och hänvisades till prövningen av järnvägsplanen måste den nu aktuella prövningen göras mot bakgrund av 2003 års beslut för att sökandena ska få tillgång till en sådan rättslig prövning som föreskrivs i Europakonventionen och konventionen den 25 juni 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århus-konventionen. Det innebär att hela den rättsliga bedömningen av järnvägssträckningen utifrån MB:s och habitatdirektivets regler nu måste bli föremål för Regeringsrättens prövning. Regeringens tillåtlighetsbeslut år 2003 enligt 17 kap. MB är inte bindande för den efterföljande prövningen enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). – Enligt 7 kap. 29 § 1 MB och artikel 6(4) i habitatdirektivet får järnvägsdragningen bara tillåtas om alternativa lösningar saknas. Eftersom det finns realistiska alternativ för en effektiv järnvägsförbindelse som inte skulle störa Natura 2000-områdena strider beslutet mot de angivna reglerna. – De ekonomiska skäl som regeringen har åberopat, och som främst avser minskade intäkter, saknar bärkraft och är dessutom otillåtna enligt Europeiska kommissionens anvisningar till habitatdirektivet, eftersom ekonomiska bedömningsgrunder inte får gå före ekologiska.

Sökandena anförde vidare bl.a. följande. En förutsättning för att järnvägen ska få dras genom Natura 2000-områdena är att åtgärder vidtas för att kompensera för förlorade miljövärden. Helt tillfredsställande kompensationsåtgärder har inte presenterats inför regeringens beslut. Bl.a. har våtmarksområdet Änget underkänts av Miljööverdomstolen den 15 juni 2006, varefter Banverket har utarbetat ett nytt förslag till kompensationspaket. Regeringen har emellertid i sitt beslut endast hänvisat till förslaget om Änget och synes alltså inte ha beaktat att detta inte längre är aktuellt. – Beslutet strider också mot den grundläggande platsvalsregeln i 2 kap. 6 § MB, enligt vilken platsen för järnvägen ska vara den minst skadliga för omgivningen vid en bedömning utifrån MB:s mål och riksintressen.

Sökande 25 anförde bl.a. att bullernivån på uteplatsen vid hans fastighet kommer att överstiga riktvärdet väsentligt. Bullervärdena i JP 74 är systematiskt för lågt beräknade och han har ännu inte upplysts exakt om hur bullerskydd ska ordnas vid hans fastighet. Umeå är byggt på djupa lerlager, vilket ökar risken för tågurspårningar och för olyckor med farligt gods, som t.ex. klorgas. Markbeskaffenheten medför också att vibrationskänsligheten är stor. Informationen om hur vibrationsproblemen ska kunna lösas är helt otillräcklig.

Sökande 4 och 24 anförde bl. a. att Banverkets argument för att välja den östliga sträckningen bygger på rent ekonomiska kalkyler som dessutom är felaktiga. Angivna skillnader i restid är starkt överdrivna, antagandet om en årlig ökning av antalet passagerare med fyra procent i 60 år. Vidare har ingen hänsyn tagits till teknisk och samhällelig utveckling under den 60-åriga kalkyltiden.

Regeringen anförde i yttrande den 10 april 2008 i huvudsak följande. I beslutet den 12 juni 2003 bedömde regeringen att den verksamhet som Banverkets ansökan avsåg var förenlig med MB:s regler och vad som i övrigt skulle beaktas vid tillåtlighetsprövningen samt att Botniabanan mellan Nordmaling och Umeå kunde tillåtas inom den i beslutet angivna korridoren. Genom regeringens beslut var frågan om tillåtligheten enligt MB i det aktuella fallet avgjord. Järnvägsplaneprocessen har av Banverket handlagts korrekt med beaktande av regeringens tidigare beslut om tillåtlighet. Även regeringens prövning av Banverkets fastställelsebeslut har skett i enlighet med gällande regelverk. Det saknas därför skäl att upphäva regeringsbeslutet den 28 juni 2007.

Regeringsrätten (2008-12-10, Wennerström, Nord, Brickman, Knutsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1988 års lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kunde en enskild part i ett regeringsärende som rörde något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen ansöka hos Regeringsrätten om rättsprövning av regeringens avgörande.

Numera har 1988 års lag ersatts av den i målet tillämpliga lagen (2006:204) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen), som trädde i kraft den 1 juli 2006. Enligt 1 § rättsprövningslagen får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Till skillnad mot vad som gällde tidigare får vidare enligt 2 § en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § MB ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av Århuskonventionens artikel 9.2. Av förarbetena till rättsprövningslagen framgår att beslut om järnvägsplan enligt banlagen liksom beslut som regeringen fattar efter överklagande enligt banlagen utgör sådana tillståndsbeslut (prop. 2005/06:56 s. 16; jfr Århuskonventionens artikel 9.2 samt konventionens bilaga 1, punkt 8 a). Enligt 7 § rättsprövningslagen ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om detta strider mot någon rättsregel på det sätt sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Det gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

Det nu klandrade regeringsbeslutet avser Banverkets beslut om järnvägsplan för den nordligaste delen av Botniabanan, sträckan Stöcke-centrala Umeå.

Av 17 kap. 1 § MB framgår att regeringen ska pröva tillåtligheten av bland annat järnvägar som är avsedda för fjärrtrafik.

Enligt 2 kap. 1 b § banlagen ska Banverket med eget yttrande överlämna frågan om byggande av järnväg till regeringen för prövning enligt 17 kap. 1 § MB. Eftersom järnvägen enligt Banverkets förstahandsalternativ till järnvägssträckning i detta fall skulle beröra två Natura 2000-områden hade regeringen vid sin tillåtlighetsprövning att beakta bl.a. om det förelåg förutsättningar för intrång i dessa områden.

Habitatdirektivet och fågeldirektivet har genomförts i Sverige, i första hand genom reglerna i 7 kap. 27-29 b §§ MB och i 15-20 a §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Av 7 kap. 28 a § MB framgår att det krävs tillstånd för verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. I 28 b § stadgas att sådant tillstånd bara får lämnas om verksamheten eller åtgärden inte kan skada de livsmiljöer som ska skyddas eller medföra att de arter som ska skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av dem i området.

Enligt 7 kap. 29 § MB får emellertid tillstånd enligt 28 a § lämnas trots bestämmelserna i 28 b § om

1. det saknas alternativa lösningar,

2. verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och

3. de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden så att syftet med att skydda det berörda området ändå kan tillgodoses.

Ett beslut om sådant tillstånd får lämnas endast efter regeringens tillåtelse.

Av 20 § områdesskyddsförordningen följer att om en tillåtlighetsprövning enligt 7 kap. 29 § MB avser en verksamhet eller åtgärd som kan påverka miljön i ett område som innehåller en prioriterad art eller livsmiljötyp får vid prövningen endast beaktas omständigheter som rör

1. människors hälsa,

2. den allmänna säkerheten,

3. väsentliga miljöskyddsintressen, eller

4. andra tvingande förhållanden som har ett allt överskuggande allmänintresse.

I fråga om sådana omständigheter som avses i 4 ska Europeiska gemenskapernas kommission beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs.

Enligt 2 kap. 1 c § banlagen ska den som avser att bygga en järnväg upprätta en järnvägsplan, i förekommande fall efter den i 1 § föreskrivna tillåtlighetsprövningen. Av 2 § följer att järnvägsplanen ska ange den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för järnvägen och för byggandet av den. Planen ska vidare innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som – i fall som det förevarande – ska ha föregåtts av samråd enligt reglerna i MB och ha godkänts av berörda länsstyrelser. De skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen ska redovisas i järnvägsplanen. Till denna ska också fogas en genomförandebeskrivning i vilken redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och ändamålsenligt genomförande av planen.

I målet uppkommer inledningsvis frågan om rättsprövningen av beslutet om järnvägsplan kan omfatta tillåtligheten av att järnvägen lokaliseras till en korridor som sträcker sig genom Natura 2000-områdena eller om den frågan är slutligt avgjord genom regeringens tillåtlighetsbeslut sedan Regeringsrätten den 1 december 2004 avvisat ansökningarna om rättsprövning av det beslutet.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Den beslutsprocess som föregår anläggningen av en järnväg för fjärrtåg är utdragen och komplicerad. Den syftar till att garantera att tillräckliga hänsyn tas till de olika – inte sällan motstående – intressen som järnvägsbygget och järnvägsdriften berör. Ett större järnvägsprojekt har närings- och regionalpolitisk betydelse, det påverkar miljön – både lokalt och i allmänhet – och det kan beröra enskilda som bor eller äger fastigheter i anslutning till järnvägen. Det kräver också mycket stora resurser. För att säkerställa att skilda intressen tas till vara och vägs mot varandra, men också att projektet kan planeras och genomföras så effektivt som möjligt, har beslutprocessen delats upp i flera led med olika beslutsfattare. Det nu aktuella ärendet illustrerar väl hur de olika leden förhåller sig till varandra.

Regeringen har vid sin prövning enligt 17 kap. 1 § MB den 12 juni 2003 beslutat tillåta att den nu aktuella järnvägssträckan dras inom en korridor som är det östligaste av flera då redovisade alternativ och delvis löper genom Natura 2000-områdena runt Umeälvens delta.

En sådan tillåtlighetsprövning är det första ledet i den föreskrivna beslutskedjan för ett järnvägsprojekt av det slag som målet gäller. Av förarbetena till MB framgår följande. Regeringens tillåtlighetsprövning av stora verksamheter och anläggningar är en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar. Denna prövning bör åligga regeringen därför att ingen annan kan åstadkomma den allsidiga prövning som behövs, med en sammanvägning av bl.a. miljöskyddsmässiga, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska aspekter. Det är också viktigt att beslut av detta slag fattas av ett organ som det går att utkräva politiskt ansvar av. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att, om regeringen har prövat tillåtligheten av en verksamhet, domstolar och andra prövningsmyndigheter inte kan pröva den frågan (prop. 1997/98:45 del 1 s. 435-436). En utgångspunkt för regeringsprövningen bör vara att den ska äga rum i ett förhållandevis tidigt skede i processen och främst gälla tillåtligheten av en verksamhet. I frågan om tillåtlighet ingår också frågan om lokaliseringen av verksamheten (a. prop. s. 442).

Efter tillåtlighetsbeslutet har Banverket som ett nästa steg ansökt hos miljödomstolen om tillstånd som enligt MB krävs för viss vattenverksamhet, i detta fall för järnvägsbroar över Umeälven och Degernäsbäcken m.m. och för att leda bort grundvatten från en ägovägsport under järnvägen. Banverket har också ansökt om tillstånd enligt MB hos länsstyrelsen för att anlägga Botniabanan inom de aktuella Natura 2000-områdena. Enligt förarbetena till MB ska, som nämnts, frågan om tillåtlighet inte ingå i tillståndsprövningen enligt balken. Tillståndsmyndigheten ska i stället besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som ska gälla för detta. Tillståndsmyndigheternas prövning begränsas alltså till de frågor som inte prövats av regeringen (a. prop. s. 443). Så har också miljödomstolarnas prövning genomförts i detta fall.

Det nu klandrade regeringsbeslutet avser ett tredje led i beslutsprocessen, nämligen Banverkets beslut om järnvägsplan för den aktuella sträckan. För delar av järnvägen som inte kan hänföras till vattenverksamhet eller anläggs inom Natura 2000-områden krävs inte tillstånd enligt MB. Banverkets fastställande av järnvägsplan enligt 2 kap. 1 c och 2 §§ banlagen ska emellertid enligt 1 kap. 3 § samma lag jämställas med meddelande av sådant tillstånd. På samma sätt som i fråga om ett tillstånd enligt MB är också Banverket i sitt beslut om järnvägsplan bundet av regeringens tillåtlighetsbeslut. I förarbetena till dessa bestämmelser anges sålunda att regeringens prövning avser tillåtligheten av anläggningen inom ett visst område utan att den närmare sträckningen preciseras. Det betonas också att denna prövning bör göras innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ner på projektering, samt att regeringen på så sätt också kan göra en samlad bedömning av flera lokaliseringsalternativ om sådana föreligger. Genom regeringens beslut blir frågan om tillåtligheten i det aktuella fallet avgjord och järnvägsplanen ska bara avse järnvägens sträckning inom det område som regeringsbeslutet anvisar (prop. 1997/98:90 s. 189).

Den beskrivna beslutsordningen bygger alltså på att den närmare planeringen och tillståndsprocessen – inklusive järnvägsplanen – tar sin utgångspunkt i regeringens tillåtlighetsbeslut. Tillåtlighetsprövningen innefattar i allt väsentligt avvägningar mellan olika allmänna intressen – näringspolitiska, ekonomiska, miljömässiga – och är alltså huvudsakligen av politisk natur. Om emellertid enskilda berörs av regeringens beslut kan de, liksom numera vissa miljöorganisationer, begära rättsprövning av beslutet.

Sökandena hävdar nu att frågan om järnvägens lokalisering bör prövas i detta mål eftersom samtliga ansökningar avvisades i målet om rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet (RÅ 2004 ref. 108). Regeringsrätten konstaterar att det i den beslutsprocess som beskrivits i det föregående inte har föreskrivits någon skyldighet för regeringen att vid sin överprövning av beslutet om järnvägsplan ompröva det tillåtlighetsbeslut som planbeslutet bygger på. Vad regeringen inför det nu klandrade beslutet haft att pröva är de bedömningar och förslag som järnvägsplanen innehåller i enlighet med reglerna i 2 kap. 2 § banlagen. Det har inte ålegat regeringen att göra den prövningen med någon annan utgångspunkt än det lokaliseringsalternativ som tillåtlighetsbeslutet pekat ut. Det innebär att regeringen bl.a. haft att ta ställning till om planbeslutet ryms inom de ramar som tillåtlighetsbeslutet anger och om det fanns förutsättningar för att kompensera för de miljövärden som skulle gå förlorade vid ett genomförande av planen.

Vidare följer det av MB:s regler att tillståndsprövningen i ett fall som det förevarande ankommer på miljödomstol när det gäller vattenverksamhet och på länsstyrelsen, med möjlighet att överklaga hos miljödomstol, när det gäller verksamhet inom Natura 2000-områden. Vid den prövningen är, som redan nämnts, länsstyrelsen och domstolarna bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut i fråga om lokaliseringen av järnvägen till en viss korridor. Tillstånd kan dock, efter en prövning mot de bestämmelser i MB och områdesskyddsförordningen som närmast motsvarar artikel 6 i habitatdirektivet, komma att vägras om sökanden inte lyckas prestera tillräckliga kompensationsåtgärder för de skador som projektet orsakar.

Att Regeringsrätten i det tidigare målet gjorde bedömningen att ingen enskild sökande kunde anses som sakägare i förhållande till tillåtlighetsbeslutet medför således inte att rättsprövningen av beslutet om järnvägsplanen nu ska omfatta även lokaliseringsfrågan. Inte heller kan den talerätt i fråga om bl.a. regeringens tillåtlighetsbeslut enligt MB som tillkommer vissa miljöorganisationer sedan den nya rättsprövningslagen trädde i kraft den 1 juli 2006 medföra någon rätt till omprövning av tillåtlighetsbeslutet den 12 juni 2003. Rättsprövningen i det föreliggande målet ska därför begränsas till vad som enligt det ovan anförda innefattas i regeringens överprövning av beslutet om järnvägsplan.

Mot bakgrund av vad som nu sagts saknar den i målet väckta gemenskapsrättsliga frågan betydelse för avgörandet i detta mål. Yrkandet att förhandsavgörande från EG-domstolen ska inhämtas ska därför avslås.

Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.

Med hänsyn till vad som förekommit i ärendet kan det enligt Regeringsrättens mening inte anses framgå att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av förevarande slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast.

Regeringsrättens avgörande. Regeringen avslår yrkandet om att förhandsavgörande från EG-domstolen ska inhämtas.

Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast.

Regeringsrådet Billum var skiljaktig och anförde: Jag antecknar först att jag anser att majoritetens ståndpunkt strider mot vad Regeringsrätten får anses ha förutsatt i rättsfallet RÅ 2004 ref. 108 och att frågan om omfattningen av Regeringsrättens prövning i förevarande mål därför bort hänskjutas till avgörande i plenum.

Jag delar vidare inte majoritetens uppfattning att vissa av sökandena åberopade grunder inte kan prövas i förevarande mål. Skälen härtill är följande.

Som framgår av majoritetens bakgrundsredovisning beslutade regeringen den 12 juni 2003 att tillåta byggande av en ny järnväg för fjärrtrafik – Botniabanan – mellan Nordmaling och Umeå inom den korridor som angetts på bifogad karta (det s.k. tillåtlighetsbeslutet). Ett antal sakägare ansökte om rättsprövning av detta. De åberopade bl.a. att beslutet stred mot bestämmelser i EG:s habitatdirektiv. Regeringsrätten avvisade deras ansökningar med hänvisning till att bestämningen av vem som skulle anses som sakägare inte lät sig göras i det då aktuella skedet av planläggningsarbetet eftersom den exakta sträckningen av järnvägen skulle fastställas först i järnvägsplanen. Regeringsrätten uttalade vidare att de sökande som berördes av den kommande järnvägen på ett sådant sätt att de ska anses som sakägare hade möjlighet att få en domstolsprövning till stånd av beslutet om fastställelse av järnvägsplanen. Regeringsrätten avvisade även en ansökan om rättsprövning från Sveriges Ornitologiska Förening med hänvisning till att beslutet inte innebar myndighetsutövning mot föreningen.

Såväl Banverket som de myndigheter och domstolar som ska göra den föreskrivna miljöprövningen inför byggandet av järnvägen är bundna av tillåtlighetsbeslutet och har haft att utgå från att järnvägen ska dras inom den korridor som angetts i regeringsbeslutet (jfr prop. 1997/98:45 Del I s. 443). Tillståndsmyndigheterna kan sålunda endast besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som ska gälla för detta. När den slutliga järnvägsplanen föreligger förlorar tillåtlighetsbeslutet sin betydelse.

Ett beslut om järnvägsplan medför, till skillnad från ett tillåtlighetsbeslut, direkta rättsverkningar mot tredje man, såsom rätt för den som bygger järnvägen att lösa in mark eller utrymme som enligt planen ska användas för järnvägsändamål (4 kap. 1 § lagen om byggande av järnväg). Det är därför självklart att enskilda som visar sig berörda av ett sådant beslut har rätt att ansöka om rättsprövning av detta, vilket också förutsattes av Regeringsrätten i det ovan nämnda rättsfallet.

En grundprincip i förvaltningsprocessen är att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sin talan på alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som hans överklagande rör, om inte annat är uttryckligen föreskrivet eller ändå kan anses följa av de bestämmelser som reglerar den aktuella frågan. Regeringsrätten har, när bestämmelser som inskränker möjligheten att åberopa olika grunder till stöd för ett överklagande saknats, funnit att en enskild klagande har rätt att åberopa också att beslutet kränker allmänna intressen (RÅ 1993 ref. 97). Detsamma har ansetts gälla vid rättsprövning av beslut om antagande av detaljplan (RÅ 1994 ref. 39). Regeringsrätten uttalade i det sist nämnda rättsfallet att en besvärsmyndighet följaktligen inte av processuella skäl borde kunna undandra sig en prövning av de grunder som en enskild person, som har klagorätt, åberopade till stöd för ett besvärsyrkande. Det materiella innehållet i regelsystemet kunde emellertid leda till att prövningen ändå i realiteten blev mycket begränsad.

Av handlingarna i ärendet framgår att ett flertal sakägare, som överklagat beslutet om järnvägsplan för Botniabanan sträckan Stöcke – Centrala Umeå till regeringen, i sitt överklagande åberopat bl.a. att det inte saknas alternativa lösningar till järnvägssträckningen i nu aktuell del och att det inte föreligger några tvingande skäl som har väsentligt allmänintresse att förlägga bansträckningen över Natura 2000-skyddat område. Banverket hänvisade i sitt yttrande över överklagandena till de prövningar som då pågick i miljödomstol och till att regeringen i tillåtlighetsbeslutet beslutat att järnvägen ska byggas inom den angivna korridoren och därvid gjort en sammantagen bedömning och funnit att verksamheten var förenlig med bl.a. miljöbalkens regler. Regeringen avslog härefter överklagandena.

Jag finner att regeringen, i enlighet med vad som uttalats i RÅ 1993 ref. 97, haft att pröva de nu angivna invändningarna när den tog ställning till överklagandena av järnvägsplanen. Ingenting tyder heller på att regeringen ansett sig förhindrad att pröva frågan om järnvägens sträckning, ehuru man inte funnit skäl till annat ställningstagande än i tillåtlighetsbeslutet. I regeringens yttrande till Regeringsrätten i förevarande mål har dessutom utförligt redovisats bakgrunden till och skälen för att sträckningen genom Natura 2000-områdena valts framför de andra korridorer som tidigare övervägts.

Sammanfattningsvis måste regeringens nu aktuella beslut om järnvägsplanen, oavsett det tidigare tillåtlighetsbeslutet, ha omfattat frågan om järnvägens sträckning genom Natura 2000-områdena. Sakägarna har rätt att få invändningar rörande detta prövade även i rättsprövningsmålet. Att sakägarna skulle ha möjlighet att senare få en fullständig domstolsprövning av sina rättsliga invändningar, inklusive de som grundades på habitatdirektivet, får dessutom anses ha förutsatts i avgörandet RÅ 2004 ref. 108. Den omständigheten att majoriteten i nu aktuellt mål anser att rättsprövning av de frågor som togs upp i tillåtlighetsbeslutet inte längre kan ske förändrar inte den situation som uppkommit, nämligen att sakägarna har rätt att få dessa invändningar prövade av domstol.

Att invändningarna angående bl.a. järnvägens sträckning i nu aktuell del måste prövas av Regeringsrätten understryks genom att Svenska Naturskyddsföreningen och Sveriges Ornitologiska förening också ansökt om rättsprövning av regeringens beslut i enlighet med nya bestämmelser i den nuvarande lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Enligt 2 § nämnda lag får sålunda vissa miljöorganisationer ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i den s.k. Århuskonventionen. Miljöorganisationernas rätt att ansöka om rättsprövning är inte inskränkt till fall då ett beslut har rättsverkningar för dem själva.

Det ligger i sakens natur att avsikten med att införa möjligheten för miljöorganisationer att ansöka om rättsprövning av vissa regeringsbeslut varit att dessa organisationer ska kunna föra fram rättsliga invändningar och argument till skydd för miljön och självfallet också få dessa prövade av Regeringsrätten. Regeringsrätten bör därför inte av processuella skäl kunna undandra sig att pröva deras talan, vilken i förevarande fall grundas på att regeringsbeslutet står i strid med bestämmelser i EG:s habitat- och fågeldirektiv (jfr det ovannämnda RÅ 1994 ref. 39).

Jag finner sålunda att regeringens beslut om den nu aktuella järnvägsplanen innefattat ett ställningstagande också till de invändningar som tog sikte på järnvägens sträckning genom Natura 2000-områdena och att även Regeringsrätten måste ta ställning till dessa frågor oavsett att regeringen tidigare behandlat samma frågor i tillåtlighetsbeslutet. Den numera gällande processen med ett tillåtlighetsbeslut följt av ett senare beslut om järnvägsplan bör rimligtvis inte medföra att möjligheterna att i en ansökan om rättsprövning anföra invändningar som grundas på bl.a. habitatdirektivet inskränks jämfört med tidigare (jfr RÅ 2004 ref. 109). Jag finner vidare att miljöorganisationerna har rätt att få rättsliga invändningar grundade på bestämmelser till skydd för miljön prövade av Regeringsrätten och att majoriteten inte heller i den delen kan hänvisa till att saken är avgjord genom tillåtlighetsbeslutet.

Överröstad vad gäller omfattningen av den prövning som ska ske i Regeringsrätten finner jag inte anledning att ifrågasätta majoritetens bedömning av de frågor vartill den begränsat sin prövning. Från mina utgångspunkter ska dock samtliga grunder som åberopats mot järnvägsplanen prövas i målet, även de som gäller järnvägens sträckning genom Natura 2000-områdena. Jag vill med anledning härav tillägga följande.

Av habitatdirektivets artiklar 6.3 och 6.4 framgår bl.a. att alla planer och projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett skyddat område (Natura 2000-område), men som enskilt eller i förening med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området, måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder. Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art är de enda faktorer som får beaktas sådana som rör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.

Habitat- och fågeldirektivens bestämmelser om skyddade områden m.m. har i svensk lagstiftning genomförts genom bestämmelser i 7 kap. 27-29 b §§ MB samt 15-20 a §§ förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. De ovan nämnda artiklarna i habitatdirektivet återfinns bl.a. i 7 kap. 29 § MB. Enligt denna paragraf får tillstånd lämnas till verksamhet inom ett Natura 2000-område, trots att den kan skada den skyddade livsmiljön, om 1. det saknas alternativa lösningar, 2. verksamheten måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, och 3. de åtgärder vidtas som behövs för att kompensera för förlorade miljövärden. Ett beslut om tillstånd enligt paragrafen får lämnas endast efter regeringens tillåtelse. I 20 § i förordningen föreskrivs vidare att vid prövning enligt 7 kap. 29 § MB får endast beaktas vissa angivna omständigheter, bl.a. ¿andra tvingande förhållanden som har ett allt överskuggande allmänintresse¿ (punkt 4).

Såväl sakägarna som miljöorganisationerna har hävdat att det inte saknas alternativa lösningar till den järnvägssträckning som skadar Natura 2000-områdena och att detta heller inte har utretts i ärendet.

De svenska bestämmelserna ska tolkas i ljuset av direktivets bestämmelser och EG-domstolens avgöranden på området. EG-domstolen har i flera avgöranden funnit att undantagsmöjligheterna i habitatdirektivet ska tolkas restriktivt. I EG-domstolens dom den 26 oktober 2006 i mål C-239/04 (Castro Verde) p. 34 – 40 uttalas bl.a. följande. Bestämmelsen i artikel 6.4 om att det under vissa förutsättningar är tillåtet att genomföra en plan eller ett projekt som värderats negativt med avseende på det skyddade området ska, i egenskap av undantag från kriteriet för tillåtelse enligt 6.3, tolkas strikt. Genomförandet av en plan eller ett projekt i enlighet med 6.4 i direktivet är alltså bl.a. underordnat villkoret att det bevisligen inte finns några alternativa lösningar. I det aktuella målet framgick inte att myndigheterna hade undersökt lösningar som sträckte sig utanför det skyddade området, trots att sådana lösningar inte på förhand kunde uteslutas och även om de skulle kunna medföra vissa svårigheter. Det var därmed inte bevisat att alternativa lösningar saknades i den mening som avses i artikel 6.4. Medlemsstaten ansågs inte ha uppfyllt sina förpliktelser enligt direktivet då den genomfört ett motorvägsprojekt vars sträckning korsade det skyddade området trots en negativ bedömning av konsekvenserna för miljön och utan att ha bevisat att det saknades alternativa lösningar till den nämnda sträckningen.

Att järnvägen kommer att påverka de aktuella Natura 2000-områdena på ett negativt sätt är ostridigt i målet. Av den utredning som åberopats av de sökande framgår vidare att järnvägssträckningen genom de skyddade områdena valts framför andra alternativ huvudsakligen för att andra alternativ skulle förlänga restiderna och inte ansetts ekonomiskt bärkraftiga. Med beaktande av det beviskrav EG-domstolen uppställt angående avsaknaden av alternativ till att inkräkta på de skyddade områdena finner jag därmed att det första villkoret i 7 kap. 29 § MB – att det saknas alternativa lösningar – inte visats vara uppfyllt. Regeringens beslut om järnvägsplan strider sålunda såväl mot detta lagrum och 20 § områdesskyddsförordningen som mot artikel 6.4 i habitatdirektivet. Det är inte uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Jag anser därför att regeringens beslut bör upphävas.

Föredraget september 2007 – november 2008, föredragande Törnqvist, målnummer 5104-07