Regeringsrätten referat RÅ 2009 ref. 10

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2009 ref. 10
Målnummer
6462-05
Avdelning
1
Avgörandedatum
2009-02-02
Rubrik
Tillstånd till kameraövervakning i en kyrka, i syfte att underlätta vaktmästarens arbete i samband med gudstjänst, har inte medgivits.
Lagrum
5 § och 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning
Rättsfall
•  RÅ 2003 ref. 7
•  RÅ 2004 ref. 44
•  RÅ 2005 ref. 18

Luleå Kyrkliga Samfällighet, samfälligheten, ansökte om tillstånd att anordna kameraövervakning i Luleå domkyrka. Motivet till övervakningen var att underlätta för vaktmästaren att kunna sköta ljus, ljud och klockringning, m.m. i kyrkan. Ansökan innefattade även tillstånd att, efter önskemål från deltagarna, spela in och bevara bilder vid dop och vigselceremonier.

Länsstyrelsen i Norrbottens län avslog i beslut den 3 november 2004 ansökan om tillstånd med följande motivering. Länsstyrelsen har uppfattat att det utrymme i domkyrkan som avses kunna övervakas av kamera är en plats dit allmänheten har tillträde. Länsstyrelsen anser att de skäl för kameraövervakning som angetts i ansökan inte uppfyller de syften som lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning särskilt framhåller, dvs. att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförligt ändamål. Länsstyrelsen bedömer samtidigt att kyrksalen är en plats där det även vid andra tider än förrättning finns ett starkt integritetsintresse för besökaren och som överväger behovet att anordna kameraövervakning.

Samfälligheten och Kommunal Norrbotten överklagade länsstyrelsens beslut hos länsrätten. Kommunal Norrbotten yrkade att samfälligheten skulle erhålla tillstånd och anförde följande. Vid de tillfällen kyrkobesökare reser sig under pågående gudstjänst eller andra arrangemang som sker i kyrkan har vaktmästaren ingen, eller begränsad, möjlighet att se präster, diakoner och övriga som arbetar i kyrkan. Detta är helt nödvändigt för att vaktmästaren skall kunna reglera ljud och/eller ljus i kyrkan. Med den föreslagna kameran kan vaktmästaren följa dessa via en monitor från sin arbetsplats. Denna monitor har inte övriga kyrkobesökare möjlighet att titta i.

Samfälligheten yrkade att få sökt tillstånd och anförde bl.a. följande. Manöverbordet för ljud- och ljusreglering som sköts manuellt av vaktmästaren har fått en ny placering. När församlingen står är överblicken alltför begränsad för att vaktmästaren skall kunna vara följsam och effektiv i ljudregleringen. Uppsala domkyrka har fått tillstånd till två kameror för denna typ av kommunikationslösning, en lös och en fast i koret. Syftet är inte övervakning av allmänheten. Om en förutsättning för att få tillstånd är en föreskrift att kommunikationsutrustningen endast får användas under pågående gudstjänst är det inget vi motsätter oss – det är ju vad vi avser – eller om det är någon annan gardering som behöver göras för att det inte skall finnas någon risk att allmänheten övervakas. Det handlar enbart om en intern kommunikation för att gudstjänstlivet skall kunna fungera. Präster och andra agerande i liturgin å ena sidan och vaktmästaren som reglerar ljud och ljus å andra sidan behöver kunna samarbeta smidigt, vilket kan ske med hjälp av denna internkommunikation. Får vi inte använda denna teknik kommer gudstjänstlivet i Luleå domkyrka att lida allvarlig skada och berörd personal att kontinuerligt utsättas för den påfrestning det innebär att försöka synkronisera ljudregleringen utan att kunna se tydligt vad som händer vid altaret / i koret. Den bildskärm som skulle komma i fråga är inte större än ca 1,3 x 1,8 dm och kommer att ligga nerfälld i manöverbordet, synlig enbart för vaktmästaren.

Länsrätten i Norrbottens län (2004-12-10, ordförande Lundgren) yttrade: Enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning gäller följande. Tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. – Regeringsrätten har ett flertal gånger prövat frågan om kameraövervakning. Målen avser situationer där brott eller våld kan komma att förekomma. I RÅ 2000 ref. 52 medgavs inte övervakning i taxibil i fall där kameraövervakningen skulle innefatta både ljudupptagning och inspelning av bilder. I RÅ 2000 ref. 61 tilläts däremot kameraövervakning, som innefattade rätt att behandla och i viss utsträckning bevara bilder, kvälls- och nattetid av torg (I) och av gångväg genom park (II). I RÅ 2001 ref. 39 medgavs tillstånd att i ett parkeringshus i centrala Stockholm använda övervakningskamera för inspelning och bevarande av bilder. Vidare medgavs i RÅ 2003 ref. 7 tillstånd att i ett museum som ställer ut stöldbegärliga och oersättliga föremål använda övervakningskamera för att spela in och under viss tid bevara bilder. Vidare har i RÅ 2004 ref. 44 tillstånd medgivits för kameraövervakning på ett sjukhus akutmottagning. – Vid prövningen av integritetsintresset är det enligt lagens förarbeten (prop. 1997/98:64 s. 27) av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. I förevarande fall är det inte fråga om att behandla eller bevara bilder som förmedlas av kamerorna. – Snarast är det fråga om bristande planering vid ombyggnaden av domkyrkan. Vaktmästarens manöverbord har placerats så att han är skymd när besökarna reser sig. Enligt förarbetena skall kameraövervakning inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra insatser. Samfälligheten har inte redogjort för vilka alternativa åtgärder som står till buds. Länsrätten bedömer dock att det i nuläget inte är möjligt att flytta manöverbordet eller att vidta andra förändringar som kan ge vaktmästaren önskad överblickbarhet över kyrksalen. – Enligt 19 § lagen om allmän kameraövervakning får länsstyrelsen meddela de övriga villkor som gäller för tillståndet samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. – Länsrätten anser sammantaget att större krav än normalt bör ställas för kameraövervakning i en kyrka än i annat fall. I princip bör kameraövervakning endast kunna äga rum i nödfall för att bevaka stöldbegärliga föremål. Kyrkobesökarna bör ha rätt till en absolut integritet i kyrkan. – Å andra sidan måste det kunna göras en intresseavvägning där även rent praktiska synpunkter kan beaktas. – Länsrätten finner därför att tillstånd bör kunna medges om tillståndet förenas med villkor. Samfälligheten har i besvärsskrivelsen gjort klart att önskemålet om kameraövervakning endast är grundat på önskemålet om att den interna kommunikationen i gudstjänsten skall fungera. Villkoren bör utgå från detta förhållande. – Således bör kameran endast få användas vid gudstjänster och inte vid andra arrangemang. Inspelning får inte äga rum, inte ens efter direkta önskemål från besökare. Under dessa förhållanden får anses att kyrkobesökarnas integritet skyddas samtidigt som samfälligheten får tillgång till modern teknik som underlättar gudstjänstarbetet. – Det åligger länsstyrelsen att utöva tillsyn över att villkoren följs. – Länsrätten medger Luleå Kyrkliga Samfällighet tillstånd till allmän kameraövervakning med följande villkor.

1. Kameran får endast vara igång och användas under pågående gudstjänster och inte under andra arrangemang. Kameran får inte slås på före gudstjänstens början och måste slås av när gudstjänsten avslutas.

2. Bilder får inte upptagas. Inspelning får inte ske med ifrågavarande kamerautrustning, inte ens på begäran av kyrkobesökare.

3. Upplysning om kameraövervakningen och när kameran får användas skall lämnas genom tydlig skyltning i vapenhuset.

Justitiekanslern överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa länsstyrelsens beslut att avslå samfällighetens ansökan om tillstånd. Till stöd för sin talan anförde Justitiekanslern bl.a. följande. Syftet med kameraövervakningen är av uteslutande praktisk natur. Under gudstjänster skyms nämligen vaktmästaren när kyrkobesökarna står upp i bänkarna och får därför problem att sköta sina uppgifter avseende ljud, ljus och kyrkoringning. Med hjälp av en kamera som är kopplad till en monitor vid vaktmästarens arbetsplats hoppas samfälligheten kunna avhjälpa problemet. Kameraövervakningen avser således inte något av de i 6 § lagen om allmän kameraövervakning angivna ändamålen. I en vidare mening får avsikten med kameraövervakningen anses vara att underlätta genomförandet av gudstjänster i Luleå domkyrka. Kameraövervakning i ett sådant syfte är självfallet legitimt men torde samtidigt endast kunna godtas om riskerna för integritetsintrång är helt försumbara. Först då kan det, enligt vad lagstiftaren uttalat, anses föreligga ett samhälleligt intresse av övervakningen. Den i målet ingivna ritningen visar att kameraövervakningen skall omfatta i stort sett hela området framför den första bänkraden i kyrkosalen. Övervakningen är således inte begränsad till själva koret. Alla som på något sätt agerar under gudstjänsterna inför församlingen ser ut att bli föremål för den tänkta övervakningen. Som några av flera tänkbara exempel kan nämnas personer som träder fram för att ta nattvarden, körmedlemmar och deltagare i dop- eller begravningsceremonier. Riskerna för integritetsintrång med en sådan övervakning kan inte anses försumbar i den mening som lagstiftaren får förmodas ha avsett. Vid det förhållandet föreligger inte förutsättningar att godkänna samfällighetens ansökan.

Samfälligheten bestred ändringsyrkandet och anförde bl.a. följande. I ett regeringsbeslut den 15 november 1984 (790-84) beviljades tillstånd att bruka övervakningskamera i Uppsala domkyrka. Tillståndet förenades med villkor att kameran fick brukas endast under gudstjänst, dock inte under nattvardsgång, och att kameran aldrig fick riktas mot gudstjänstbesökare. Syftet med övervakningskameran var i detta fall detsamma som i det nu aktuella målet. Samfälligheten har full förståelse för kyrkobesökarnas rätt till integritet i kyrkan och är därför beredd att underkasta sig motsvarande villkor. Riskerna för integritetsintrång blir då helt försumbara och förutsättningarna för tillstånd till kameraövervakning i Luleå domkyrka är därmed uppfyllda. Syftet är att vaktmästaren, även när sikten är skymd, skall kunna se vad som händer framme vid koret under pågående gudstjänst och därmed kunna sköta sina arbetsuppgifter så att ljus- och ljudreglering skall kunna fungera tillfredsställande. Med de restriktioner för kameraövervakningen som samfälligheten har accepterat är det endast de personer (präster, diakoner, kyrkvärdar, textläsare och förbedjare) som själva aktivt agerar i gudstjänstens liturgi som kommer att vara synliga för vaktmästaren. Det är dessa personers egna önskemål om en god kommunikation mellan dem och vaktmästaren som gör att integritetsriskerna måste anses helt försumbara. Det kan inte vara mer integritetskränkande att synas på en liten monitor som övervakas endast av vaktmästaren och som finns i samma lokal som kameran än att befinna sig vid koret och synas inför andra kyrkobesökare.

Justitiekanslern genmälde bl.a. att regeringsbeslutet rörande Uppsala domkyrka inte bedömdes enligt lagen om allmän kameraövervakning utan enligt dåvarande lagen (1977:20) om TV-övervakning. I den senare lagen uppställdes andra krav för att övervakning skulle få äga rum än i den nu gällande lagen. Den i målet aktuella frågeställningen om kameraövervakningen medför endast försumbara integritetsrisker var inte aktuell i 1984 års ärende.

Kammarrätten i Sundsvall (2005-10-24, Larsson, referent, Kareld, Waas) yttrade. Prövningen i detta mål skall ske med utgångspunkt i den nu gällande lagstiftningen, lagen om allmän kameraövervakning. Enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. –

I förarbetena till lagen om allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.) uttalas att syftet med lagstiftningen, som tar sikte på användning av övervakningsutrustning, är att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av sådana tekniska hjälpmedel. – För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Även när syftet med övervakningen är ett annat än att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör det inte vara uteslutet att intresset av övervakningen skall kunna väga över hänsynen till integritetsskyddet. Som tidigare har berörts bör, om integritetsriskerna är helt försumbara, även andra legitima syften godtas. I sådana fall bör dock restriktivitet iakttas. Grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt interesse av övervakning. Utrymmet för övervakning enbart t.ex. i syfte att öka försäljningen är därför ytterst begränsat. Vid bedömningen av om övervakningen behövs är det naturligtvis av betydelse att veta vilka alternativa och kompletterande åtgärder som står till buds. – Vid prövningen av integritetsintresset är det naturligtvis av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud, ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. –

Kammarrätten gör följande bedömning. – Frågan i målet är om samfälligheten skall ges tillstånd till kameraövervakning under gudstjänster i kyrkosalen i Luleå domkyrka. Av i målet ingiven ritning framgår att övervakningen skall omfatta i stort sett hela området framför den första bänkraden. Syftet med övervakningen är att underlätta för vaktmästaren att sköta sina uppgifter avseende ljud, ljus och klockringning eftersom det manöverbord varifrån dessa uppgifter sköts har fått en ny placering som hindrar honom från att se de personer som tjänstgör framme i kyrkan när kyrkobesökarna reser sig under pågående gudstjänst. Inspelning av bilder skall inte ske. Inte heller skall ljud tas upp. – Av det förarbetsuttalande som återgivits ovan framgår att om syftet med övervakningen är ett annat än att förebygga brott eller olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål kan tillstånd ges om integritetsriskerna är helt försumbara. I sådana fall bör restriktivitet iakttas. – Ett kyrkorum är en plats där integritetsintresset gör sig starkt gällande. Den i målet tilltänkta övervakningen skulle innebära att alla personer, anställda i kyrkan och andra, som på något sätt är verksamma eller träder fram inför församlingen under en gudstjänst, exempelvis vid dop, kommer att bli föremål för övervakning. Enligt kammarrättens mening kan integritetsriskerna för dessa personer inte anses helt försumbara. Detta gäller även om nattvardsgång undantas från övervakning. På grund av det anförda saknas förutsättningar att medge tillstånd till den i målet aktuella kameraövervakningen och överklagandet skall därför bifallas. – Med bifall till överklagandet upphäver kammarrätten länsrättens dom och fastställer länsstyrelsens beslut att avslå samfällighetens ansökan.

Luleå Kyrkliga Samfällighet överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja kammarrättens dom samt fastställa länsrättens dom. Samfälligheten anförde bl.a. följande. Det primära syftet med kameraövervakningen är att förbättra den interna kommunikationen mellan vaktmästaren och de personer som medverkar vid gudstjänster och andra aktiviteter i kyrkan. Det är viktigt att kunna använda sig av moderna tekniska hjälpmedel för att få ett fungerande och flexibelt gudstjänstliv. I många församlingar finns behov av att få använda kameraövervakning för att underlätta för vaktmästaren att kunna sköta ljud, ljus och klockringning m.m. Syftet med övervakningen är även att förhindra eller i vart fall minimera riskerna för brandtillbud. Kommunal Norrbotten har i ett yttrande i målet lämnat en utförlig redogörelse för de fördelar från brandskyddssynpunkt som den önskade kameraövervakningen skulle medföra. Samfälligheten delar den uppfattningen. Som framgår av 6 § lagen om allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förhindra olyckor. Det är viktigt att framhålla att samfälligheten inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor fullgör sitt systematiska brandskyddsarbete med det ansvar som följer av den lagen. Kameraövervakningen ska inte ses som ett alternativ till detta arbete utan mer som en positiv bieffekt till det som är huvudsyftet med övervakningen.

Justitiekanslern bestred bifall till överklagandet och yrkade för egen del att Regeringsrätten skulle fastställa kammarrättens dom. Justitiekanslern anförde bl.a. följande. Samfälligheten har anfört att syftet med övervakningen inte endast är att underlätta genomförandet av gudstjänster utan även att förhindra eller i vart fall minimera riskerna för brandtillbud. Kommunal Norrbotten har i sitt yttrande lämnat en utförlig redogörelse för arbetsförhållandena för vaktmästare som tjänstgör i Luleå domkyrka och om brandsäkerheten i kyrkan. Kommunal har anfört att brandtillbud har förekommit då man under gudstjänst har tänt ett stort antal ljus och då många människor har rört sig med ljus i händerna. – Justitiekanslern ifrågasätter inte att det, särskilt under de gudstjänster då levande ljus tänds, finns en brandrisk. Justitiekanslern vill dock erinra om att det vid bedömningen av om övervakningen behövs, enligt förarbetena, är av betydelse att veta vilka alternativa och kompletterande åtgärder som står till buds. Allmän kameraövervakning ska inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Om kompletterande förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder har försummats kan det därför komma att påverka bedömningen av behovet av allmän kameraövervakning (se prop. 1997/98:64 s. 28). – Någon utredning, som ger belägg för att möjligheten att åstadkomma en bättre ordning genom andra åtgärder har uttömts eller har visat sig vara otillräckliga, har inte presenterats i målet. Alternativa åtgärder skulle kunna vara t.ex. att införa rutiner så att endast ett mindre antal människor rör sig med ljus i händerna samtidigt, att placera brandfilt och/eller brandsläckare framme vid koret, att särskilt påminna dem som deltar i gudstjänster i vilka levande ljus används om brandriskerna eller helt enkelt att avstå från att tända ett stort antal ljus när många människor befinner sig i kyrkans främre del. Hur vaktmästaren ska förhindra brandtillbud genom att övervaka händelsen på en monitor längst bak i kyrkan framstår som oklart. För de personer som deltar i gudstjänsten och som befinner sig i kyrkans främre del torde det vara enkelt att upptäcka ett eventuellt brandtillbud och att göra vaktmästaren uppmärksam på detta.

Kommunal Norrbotten har yttrat sig i målet och anfört bl.a. följande. Under gudstjänster och andra förrättningar i kyrkan har vaktmästaren att ansvara för att brandföreskrifterna efterlevs. Detta innebär bl.a. att ansvara för allmänhetens säkerhet, att se till att lokalerna utryms på ett säkert sätt och att vid en eventuell brand svara för att minimera riskerna för både människor och egendom. – Vid gemensam ljuständning i kyrkans främre del är brandrisken överhängande. Många människor rör sig med ljus i händerna och nära ljushållare med levande ljus. Barn går bland vuxna och då en vuxen håller ett tänt ljus i handen är det ofta i jämnhöjd med barnens hår. En kameraövervakning som ger uppsikt över koret, ljusstakarna och den stora ljusgloben förbättrar vaktmästarens möjligheter att se och därmed förhindra brandtillbud. Kommunal Norrbotten förordar att tillstånd till kameraövervakning i domkyrkan beviljas.

Regeringsrätten (2009-02-02, Heckscher, Eliason, Stävberg, Lundin, Ståhl) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i lagen om allmän kameraövervakning om tillståndsprövning för användning av övervakningsutrustning syftar till att skydda enskilda mot de integritetskränkningar som övervakningen kan förorsaka. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska enligt 6 § lagen meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas.

Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten när det gäller frågan om tillstånd till kameraövervakning i domkyrkan i syfte att underlätta för vaktmästaren att sköta sina arbetsuppgifter med ljud, ljus och klockringning i samband med gudstjänster.

Samfälligheten har i Regeringsrätten tillagt att kameraövervakningen även har till syfte att förhindra eller i vart fall minimera riskerna för brand. En kameraövervakning som har till syfte att förhindra olyckor har i och för sig ett sådant ändamål som särskilt ska beaktas vid bedömningen av frågan om tillstånd. Övervakningen får dock inte användas som ett hjälpmedel i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser (prop. 1997/98:64 s. 28). Av utredningen i målet framgår inte vilka andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser som eventuellt har vidtagits eller om dessa har visat sig otillräckliga. Tillstånd till kameraövervakning kan därför inte heller ges i syfte att minska riskerna för brand.

Överklagandet ska således avslås.

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredraget 2008-12-10, föredragande Lidin, målnummer 6462-05