Regeringsrätten referat RÅ 2010 ref. 28

Court
Regeringsrätten
Reference
RÅ 2010 ref. 28
Målnummer
7544-07
Avdelning
2
Avgörandedatum
2010-03-30
Rubrik
Bestämmelsen i 6 kap. 4 § andra stycket alkohollagen om utrymning av serveringsställe avser serveringsstället som sådant.
Lagrum
6 kap. 4 § andra stycket och 7 kap. 5 § tredje stycket alkohollagen (1994:1738)

Tillståndsmyndigheten i Stockholms stad beslutade den 26 oktober 2006 att meddela Convivium Strix Restaurang Aktiebolag (bolaget), som var tillståndshavare för restaurangen Strix, en varning enligt 7 kap. 20 § alkohollagen (1994:1738), AL. – Bolagets serveringstillstånd innefattade tillstånd för servering av alkoholdrycker till allmänheten dagligen till kl. 01.00 i restaurangen respektive till kl. 22.00 i uteserveringen. Vid inspektion den 25 augusti 2006 kl. 22.55 framgick enligt inspektionsrapporten bl.a. att det suttit 15 gäster på uteserveringen, av glasen att döma nyligen serverade, samt att serveringsansvarige uppgett att gästerna serverades vid kl. 22.30 och att hon blivit informerad om att serveringstiden på uteserveringen sträckte sig till kl. 23.00. Tillståndsmyndigheten beslutade även att jämlikt 7 kap. 5 § AL meddela villkor av innebörd att bolagets företrädare, de som var aktiva i driften av restaurangrörelsen, samt all personal som inte enbart tillfälligt anlitades för arbete med servering, skulle genomgå STAD-utbildning i ansvarsfull alkoholservering. Villkoret skulle vara uppfyllt och redovisat till tillståndsmyndigheten senast den 31 januari 2007.

Bolaget överklagade tillståndsmyndighetens beslut och yrkade att länsrätten skulle upphäva beslutet att meddela bolaget varning och villkoret om STAD-utbildning. I andra hand yrkade bolaget att länsrätten skulle förlänga tiden för villkorets uppfyllande och för redovisning till tillståndsmyndigheten. Bolaget anförde bl.a. följande. Det saknas grund för återkallelse av bolagets serveringstillstånd enligt 7 kap. 19 § AL. Därmed saknas även grund för meddelande av varning enligt 7 kap. 20 § AL. – Bolaget driver verksamheten i Strix Restaurang & Bar på Drottninggatan 79 i Stockholm sedan 1997. Bolagets ställföreträdare har drivit Strix Restaurang & Bar sedan 1990 och har således mångårig erfarenhet av verksamhet innefattande serveringstillstånd. Bolagets företrädare och medarbetare arbetar kontinuerligt och seriöst med att efterleva bestämmelserna i AL. Bolaget hade i augusti 2006, efter sommaruppehåll, startat Strix Restaurang & Bar på nytt med nya medarbetare och ny ansvarig serveringspersonal. Det är klarlagt att det vid en inspektion på Strix Restaurang & Bar den 25 augusti 2006 satt 15 gäster på restaurangens uteservering kl. 22.55. Detta har sin bakgrund i ett missförstånd. Den serveringsansvariga som arbetade vid kontrolltillfället hade felaktigt fått uppfattningen att bolaget hade tillstånd för servering i uteserveringen till kl. 23.00. – Bolaget bestrider att någon servering faktiskt skulle ha skett efter kl. 22.00 i uteserveringen. Den serveringsansvariga kan inte minnas att så skulle ha skett eller att hon till inspektörerna skulle ha uppgett att gästerna serverades kl. 22.30. Inspektionsrapporten ger inget stöd för slutsatsen att alkohol skulle ha serverats i uteserveringen efter kl. 22.00. I rapporten anges "Vid inspektionen kl. 22.55 satt 15 gäster på uteserveringen, av glasen att döma nyligen serverade." Vilket innehåll glasen haft framgår inte av rapporten. En så ingripande åtgärd som återkallelse av ett serveringstillstånd kan vidtas endast när det klart har kunnat fastställas att sådana missförhållanden som utgör grund för återkallelse verkligen föreligger. Det krav på bevisning som bör gälla i ett mål om återkallelse av ett serveringstillstånd kan inte anses uppfyllt i förevarande fall. Enbart det förhållandet att det vid ett enstaka tillfälle – till följd av ett missförstånd – fanns gäster på bolagets uteservering 25 minuter efter tillåten tid kan inte rimligen utgöra tillräckliga skäl för återkallelse av bolagets serveringstillstånd. Därmed saknas även grund för meddelande av en varning.

Tillståndsmyndigheten bestred bifall till bolagets talan.

Länsrätten i Stockholms län (2007-01-19, ordförande Ericius) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga lagbestämmelser, m.m., följande. I målet är ostridigt att det vid en inspektion på Strix Restaurang & Bar den 25 augusti 2006 satt 15 gäster på restaurangens uteservering kl. 22.55. Strix Restaurang & Bar har tillstånd till servering till kl. 22.00 i uteserveringen. Det ankommer på bolaget att tillse att serveringsansvarig personal besitter nödvändig information angående tillåten serveringstid. Av 6 kap 4 § andra stycket AL framgår att serveringsställe skall vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång. Grund för återkallelse föreligger enligt 7 kap. 19 § AL. Vid en samlad bedömning finner länsrätten i likhet med tillståndsmyndigheten att varning tillsammans med meddelade villkor av särskilda skäl är en tillräcklig åtgärd. Länsrätten finner omständigheterna i målet vara sådana att det finns skäl att förlänga tiden för villkorets uppfyllande och redovisning till tillståndsmyndigheten fram till och med den 28 februari 2007. – Länsrätten ändrar tillståndsmyndighetens beslut på så sätt att tiden för villkorets uppfyllande och redovisning till tillståndsmyndigheten förlängs till och med den 28 februari 2007. – Länsrätten avslår överklagandet i övrigt.

Bolaget överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av domen, skulle upphäva beslutet att tilldela bolaget varning. Bolaget anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Bolagets serveringstillstånd avseende restaurangen sträcker sig till kl. 01.00 och avseende uteserveringen till kl. 22.00. Bolaget vitsordar att det i och för sig har funnits gäster på uteserveringen vid tillsynstillfället den 25 augusti 2006 kl. 22.55, men bestrider att någon av uteserveringens gäster har serverats alkohol efter den tillåtna tiden. Den omständigheten att det fanns gäster på bolagets uteservering kl. 22.55 utgör inte en överträdelse av alkohollagens bestämmelser. Bolagets serveringstillstånd i restaurangen sträcker sig till kl. 01.00 och restaurangen skall således vara utrymd kl. 01.30 i enlighet med 6 kap. 4 § AL. Eftersom bolagets tillstånd inte är förenat med något villkor avseende utrymning av uteserveringen har det faktum att det funnits gäster på densamma – utan att någon alkoholservering har skett på uteserveringen efter den tillåtna serveringstiden – inte inneburit en överträdelse av alkohollagens bestämmelser. För det fall kammarrätten skulle finna att uteserveringen skulle vara utrymd senast kl. 22.30 menar bolaget att enbart den omständigheten att det fanns gäster på uteserveringen 25 minuter efter den tidpunkt då den skulle vara utrymd inte utgör tillräckliga skäl för varning.

Socialtjänstnämndens tillståndsutskott i Stockholms stad bestred bifall till överklagandet och anförde till stöd för sin inställning bl.a. följande. Av 6 kap. 4 § AL framgår tydligt att serveringsstället skall vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång. Vidare anges i 7 kap. 10 § AL att ett serveringstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Kommunen anser att serveringstillstånd kan meddelas för dels lokaler inomhus, dels uteservering och att det därmed avser två olika områden som vart och ett får ses som ett serveringsställe. Det är sedvanligt att en restaurang kan ha olika serveringstider för uteservering respektive inne i restaurangen bl.a. med hänsyn till att en uteservering kan orsaka störningar i större utsträckning. Den huvudsakliga orsaken till att den aktuella restaurangen har en tidigare serveringstid i uteserveringen är att de boende i omgivningen inte skall störas. När det anges att serveringsstället skall vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång skall detta hänföras till respektive serveringstid som meddelade tillstånd avser, för att syftet med att ha olika serveringstider inom- respektive utomhus inte skall gå förlorat. I förevarande fall räcker det således inte att alkoholserveringen har upphört kl. 22.30 och att gäster därefter kan sitta kvar till dess restaurangen inomhus skall vara utrymd. Av inspektionsrapporten framgår dessutom klart att den serveringsansvarige på direkt fråga uppgav att gästerna hade serverats kl. 22.40. Detta synes stämma väl överens med bolagets tidigare uppgifter att den serveringsansvarige felaktigt var av uppfattningen att serveringstiden på uteserveringen sträckte sig till kl. 23.00.

Statens folkhälsoinstitut (Folkhälsoinstitutet) yttrade sig i målet på kammarrättens begäran och anförde i huvudsak följande.

Alkohollagens regler om försäljnings- och serveringstider har som syfte att begränsa tillgängligheten till alkohol och olägenheter i form av ordningsstörningar m.m. Serveringstider är en viktig del av serveringsbestämmelserna och det är angeläget att de följs av tillståndshavarna. Med serveringsställe avses såväl serveringslokaler som tillhörande utrymmen, t.ex. kök, kontor, lager och liknande. Det kan på vissa ställen förekomma flera lokaler och utrymmen som har serveringstillstånd. Om ett serveringsställe har serveringslokaler med olika serveringstid, uppkommer frågan om vid vilken tidpunkt som de olika lokalerna skall vara utrymda. Frågan har inte berörts i vare sig förarbeten, praxis eller litteratur. När lagen (1977:293) om handel med drycker kom till var det långt ifrån lika vanligt som i dag med uteserveringar. Det fanns förmodligen inte någon anledning för lagstiftaren att då fundera över om det i lagen särskilt skulle anges vilken utrymningstid som skulle gälla i ett fall som det nu aktuella. Bestämmelsen om utrymningstid syftar till att försvåra överträdelser och möjliggöra en säker kontroll. Enligt Folkhälsoinstitutets uppfattning tar bestämmelsen sikte på serveringsstället som sådant och inte på den ena eller andra serveringslokalen eller serveringsutrymmet. Om det gäller olika serveringstider är det den serveringstid som är längst som avgör när stället som helhet skall utrymmas. I förevarande fall inträder utrymningstiden således kl. 01.30.

Kammarrätten i Stockholm (2007-11-26, Jäderblom, Krantz) yttrade: Frågan i målet är om vad som iakttagits vid kommunens tillsynsbesök den 25 augusti 2006 utgör grund för ingripande mot bolagets serveringstillstånd. – Kammarrätten anser att utredningen inte ger erforderligt stöd för att alkohol har serverats på uteserveringen efter kl. 22.00, då serveringstiden enligt gällande serveringstillstånd för detta utrymme löper ut. – Det avgörande är därmed om bolaget, genom att tillåta gäster att uppehålla sig på uteserveringen mer än 30 minuter efter serveringstidens utgång, har brutit mot bestämmelsen om senaste tidpunkt för utrymning av serveringsställe (6 kap. 4 § andra stycket AL). – Tillstånd till servering av alkohol på uteserveringar meddelas numera i en inte obetydlig omfattning, men var tidigare relativt sparsamt förekommande och företeelsen har i nu aktuellt avseende inte tidigare uppmärksammats i vare sig förarbeten eller praxis. – Alkohollagens och serveringstillståndens villkor och bestämmelser om serveringstider syftar bl.a. till att undvika olägenheter för omgivningen och att underlätta polisens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet (jfr t.ex. prop. 2000/01:97 s. 35). – I fråga om serveringstillståndets omfattning anges i förarbetena till AL bl.a. följande (prop. 1994/95:89 s. 65).

Gällande lagstiftning förutsätter att tillstånd till servering är knutet till ett visst serveringsställe. Med serveringsställe avses alla lokaler som används för rörelsen, medan begreppen serveringslokal eller serveringsutrymme avser den del av serveringsstället där alkoholservering är tillåten. Serveringslokaler/utrymmen skall anges i tillståndsbeviset. I serveringstillståndet anges var alkoholdrycker får serveras och inom vilka serveringstider. Andra föreskrifter kan också förekomma.

Ett serveringstillstånd för en uteservering med begränsad serveringstid innebär således en avvägning mellan å ena sidan tillståndshavarens intresse av att bedriva näringsverksamhet och å andra sidan det allmännas intresse av ordning och säkerhet. – Sluttiden för alkoholservering kan sättas ur spel genom att gäster före serveringstidens utgång beställer stora mängder alkoholdrycker som förtärs långt efter den tillåtna serveringstiden. Alkoholpolitiska olägenheter som störningar av närboende upphör därmed inte vid serveringstidens slut (se Billum, Susanne, m.fl., Alkohollagen – En kommentar, 1995, Fritzes, s. 65). – I de fall ett serveringsställe har flera lokaler eller andra avgränsade utrymmen (t.ex. uteservering) med olika serveringstider måste bestämmelsen om utrymningstid enligt kammarrättens mening uppfattas så att utrymning skall ske successivt, allteftersom serveringstiden för respektive lokal eller utrymme löper ut. Något hinder mot att – som i förevarande mål – tillämpa bestämmelsen på detta sätt i ett tillsynsärende som innebär ett ingripande mot enskild kan inte anses föreligga. – Mot bakgrund av det anförda anser kammarrätten att bolagets underlåtelse att utrymma uteserveringen senast 30 minuter efter serveringstidens utgång utgör en återkallelsegrundande överträdelse av bestämmelsen om utrymningstid. Som underinstanserna funnit föreligger det särskilda skäl för att anse att varning är en tillräcklig åtgärd. Överklagandet skall därför avslås. – Kammarrätten avslår överklagandet.

Kammarrättsrådet Hedin var skiljaktig och anförde. Jag delar majoritetens uppfattning att det inte är visat att bolaget den 25 augusti 2006 serverat alkohol på uteserveringen efter klockan 22.00. – Frågan är istället om bestämmelsen i 6 kap. 4 § alkohollagen innefattar ett krav på en tidigare utrymning av de lokaler eller utrymmen som har tidigare sluttid för alkoholservering än vad som gäller serveringsstället i sin helhet. – I likhet med Folkhälsoinstitutet kan jag konstatera att någon ledning i förarbeten eller praxis inte finns i denna fråga. Bestämmelsen i sig är visserligen klar till sin lydelse. Det råder inte heller något tvivel om att denna regel är tvingande i förhållande till hela serveringsstället. Däremot ger lagtexten inte klart besked om vad som skall gälla för utrymningstid på ett serveringsställe som har flera olika serveringslokaler. Jag delar Folkhälsoinstitutets uppfattning att bestämmelsen om utrymningstid tar sikte på serveringsstället som sådant och inte på skilda serveringslokaler. Jag ser därför inte att lagens bestämmelse innehåller ett tydligt krav på utrymning av enskilda serveringslokaler eller utrymmen. Däremot kan det mycket väl förekomma villkor i ett serveringstillstånd som medför särskilda krav på utrymning avseende vissa lokaler eller utrymmen. – Med hänsyn till att varning är en disciplinär åtgärd som kan få stora negativa konsekvenser för tillståndshavaren anser jag att rättsäkerhetsskäl talar mot att denna otydlighet i den aktuella bestämmelsen skall drabba den enskilde tillståndshavaren. Kommunen har inte gjort gällande att bolaget brutit mot ett villkor i serveringstillståndet. – Enligt min mening visar utredningen i målet inte att bolaget brutit mot bestämmelsen om utrymningstid i 6 kap. 4 § AL och därmed saknas grund för ingripande enligt AL. Överklagandet skall därför bifallas.

Bolaget överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av domslutet, skulle upphäva beslutet om varning. Bolaget anförde bl.a. följande. Det har inte skett någon servering på bolagets uteservering efter den tillåtna serveringstiden till kl. 22.00. Den omständigheten att det har befunnit sig gäster där efter kl. 22.30 utan att dessa serverats efter den tillåtna serveringstiden utgör ingen överträdelse av alkohollagen då bolagets serveringstillstånd inne i restaurangen medger servering till kl. 01.00. Serveringstillståndet är inte förenat med något särskilt villkor avseende utrymningstid på uteserveringen. – Bolaget har tolkat 6 kap. 4 § andra stycket AL på samma sätt som Statens folkhälsoinstitut. För det fall att Regeringsrätten skulle finna att denna tolkning är felaktig måste oklarheten i och svårigheten att tolka bestämmelsen av rättssäkerhetsskäl medföra att överträdelsen inte ska föranleda ett ingripande enligt alkohollagen. En tillståndshavare som har samma uppfattning som den nationella tillsynsmyndigheten på alkoholområdet avseende tolkningen av en bestämmelse kan inte rimligen lastas för en överträdelse. Att det vid ett enstaka tillfälle fanns gäster på bolagets uteservering ca 25 minuter efter tillåten tid kan inte utgöra tillräckliga skäl för återkallelse av bolagets serveringstillstånd och därmed inte heller för meddelande av varning.

Stockholms kommun genom Socialtjänst- och arbetsmarknadsnämndens tillståndsutskott bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Bestämmelsen i 6 kap. 4 § andra stycket AL måste hänföras till den serveringstid som gäller enligt serveringstillståndet. Om en begränsad serveringstid gäller för restaurangens uteservering, vilket det som regel gör, är det således 30 minuter efter den tiden som uteserveringen ska vara utrymd, dvs. kl. 22.30 i förevarande fall. – Främsta syftet med 6 kap. 4 § andra stycket AL är att alkoholpolitiska olägenheter och störningar av närboende ska upphöra inom rimlig tid. För det fall att utrymning av uteserveringarna ska ske först 30 minuter efter utgången av serveringstiden för restaurangens inomhuslokal leder detta till att det för alla redan beviljade serveringstillstånd med uteservering är tillåtet för restaurangens gäster att vistas på uteserveringen fram till många gånger sent på natten eftersom många har beviljad serveringstid för inomhuslokalerna fram till kl. 01.00, 03.00 eller 05.00. Detta kommer i sin tur att medföra en mångfald av klagomål från kringboende på grund av störningar. Vidare blir det omöjligt att kontrollera att uteserveringens serveringstid hålls. Gäster kommer att kunna sitta på uteserveringen flera timmar efter serveringstidens utgång och dricka och det kan hävdas att beställningen har gjorts före serveringstidens utgång. – På alla tillståndsbevis, inklusive det nu aktuella, anges uttryckligen respektive serveringstid samt att serveringslokalerna ska vara utrymda senast 30 minuter efter serveringstidens utgång. Om inte bestämmelsen i 6 kap. 4 § andra stycket AL ska tolkas som att uteserveringen ska vara utrymd kl. 22.30 är detta i vart fall ett villkor för serveringstillståndet genom det som är angivet i tillståndsbeviset. – Bolaget har underlåtit att utrymma uteserveringen senast 30 minuter efter dess serveringstids utgång, vilket utgör grund för återkallelse av serveringstillståndet enligt 7 kap. 19 § AL. Särskilda skäl för att i stället meddela varning har dock ansetts föreligga.

Regeringsrätten (2010-03-30, Billum, Kindlund, Hamberg, Jermsten, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten noterar inledningsvis att bolaget inte längre synes bedriva restaurangverksamhet på det aktuella serveringsstället. Bolaget får dock anses ha ett berättigat intresse av att ändå få beslutet om varning prövat.

Enligt 6 kap. 4 § andra stycket AL ska serveringsställe vara utrymt senast 30 minuter efter serveringstidens utgång.

Enligt 7 kap. 5 § tredje stycket AL får tillståndsmyndigheten i samband med beslut om serveringstillstånd eller senare meddela de villkor som behövs.

Frågan i målet är om bestämmelsen i 6 kap. 4 § andra stycket enbart tar sikte på serveringsstället som sådant – dvs. utrymning 30 minuter efter restaurangens sluttid – eller om den ska tolkas så att den även innebär krav på att en uteservering med tidigare sluttid än serveringsstället i övrigt ska utrymmas inom 30 minuter efter den tidens utgång.

Den aktuella bestämmelsen har i så gott som oförändrat skick förts över från 47 § i den tidigare gällande lagen (1977:293) om handel med drycker (det tidigare tillägget ”stängningstid” har inte tagits med i alkohollagen). Efter vad Statens folkhälsoinstitut uppgett i sitt yttrande till kammarrätten tillämpades den äldre bestämmelsen så att den tog sikte på restaurangens sluttid för servering och att sålunda en särskild föreskrift krävdes för att en annan tid för utrymning skulle gälla för eventuell uteservering.

Den tolkningsfråga som är aktuell i målet har inte berörts i det utredningsarbete som föregått AL (SOU 1985:15 Handel med alkoholdrycker s. 158 och SOU 1993:50 Serveringsbestämmelser s. 128 f.) och inte heller i propositionen till AL (prop. 1994/95:89 s. 97 f.).

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Med serveringsställe avses alla lokaler som används för den aktuella rörelsen, medan begreppen serveringslokal eller serveringsutrymme avser den del av serveringsstället där alkoholservering är tillåten (prop. 1994/95:89 s. 65). Villkor enligt 7 kap. 5 § tredje stycket AL kan bl.a. avse särskilda villkor för utomhusservering (a. prop. s. 101).

Regeringsrätten delar Statens folkhälsoinstituts uppfattning att det inte finns något klart stöd i AL eller dess förarbeten för att tolka 6 kap. 4 § andra stycket på annat sätt än att den avser serveringsstället som sådant och den sluttid som gäller för detta och således inte olika serveringslokaler inom serveringsstället med mera begränsade serveringstider. Bestämmelsen är vidare av betungande karaktär och överträdelse kan leda till sanktioner i form av återkallelse av serveringstillståndet eller som i detta fall varning. Den bör därför tolkas restriktivt och inte utsträckas utöver sin ordalydelse. Det innebär att tidigare utrymning av uteservering än av serveringsstället i övrigt bara kan krävas om tillståndsmyndigheten uppställt ett uttryckligt villkor om detta.

Bolaget har alltså inte gjort sig skyldigt till överträdelse av 6 kap. 4 § andra stycket AL.

Tillståndsutskottet har i Regeringsrätten gjort gällande att det i vart fall varit ett villkor för bolagets serveringstillstånd att uteserveringen skulle vara utrymd senast kl. 22.30 samt gett in bolagets tillståndsbevis. I detta anges under rubriken Serveringstider att ”serveringslokalerna ska vara utrymda senast 30 min. efter serveringstidens utgång” samt under rubriken Villkor endast att ”detta tillståndsbevis ska anslås på väl synlig plats i lokalen”.

Regeringsrätten finner inte att det nu anförda visar att bolaget överträtt ett villkor för serveringstillståndet. Bolagets överklagande ska därför bifallas.

Regeringsrättens avgörande. Med upphävande av underinstansernas avgöranden undanröjer Regeringsrätten den varning som meddelats bolaget.

Föredraget 2010-03-10, föredragande Hofvander, målnummer 7544-07